LCB《县域经济发展综合解决方案》服务地方政府的实践与思考

LCB《县域经济发展综合解决方案》服务地方政府的实践与思考——王玲燕金诺律师事务所［引言］中国正在经历着一场变革！中国经济正在接受一次洗礼！无论你承认与否，这个变化正在发生，也正在沿着它的“总设计师”构建的方式和预判的方向曲折前进着！“十八大”以来，新一届政府把“新型城镇化”列为发展中国经济的重要引擎。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划》以及《国家新型城镇化规划（2014—2020）》都为我国的新型城镇化建设发展勾勒出了清晰的方向和实施路径。三万多字、八篇三十一章的《规划》可以用“一条主线、四大任务和五项改革”来总结归纳，“一条主线”就是“提高质量、转变方式、创新模式、科学发展”，“四大任务”就是“城乡一体化、可持续发展，”“五项改革”就是“人、土地、资金、住房、生态环保”。在960万平方公里、31个省、330个地级市、2856个县、农业人口市民化之后所需的城市基础设施配套和公共服务支撑方面的投入、未来6年内42万亿的投资强度等等。庞大的发展规划背后，蕴含着海量的商机！作为法律人，我们准备好了吗？［正文］LCB《县域经济发展综合解决方案》是一款定位于服务地方政府／园区在新型城镇化建设，诸如新城建设、棚户区改造、园区建设、基础设施建设、环境保护等项目投融资过程中的法律风险防控、创新融资模式设计与实操、外部资源对接引入等问题的智囊型综合服务产品。LCB是这款产品的商业运营模式。产品自2007年开始研发至今，历经五次升级。而每次升级的动力皆源自我们对政府客户需求进行的不断思考和业务实践中的客户反馈。新的历史时期、新的时代背景，新型城镇化的出现，既是机遇，更是挑战！一、新型城镇化建设，政府要做什么在大多数人还认为“新型城镇化”还停留在报纸上的时候，我们的客户——政府，其实早已行动起来。全国地方债务审计工作结束之后，高层如实公示地方债务规模的勇气，揭示了中央政府的改革决心！随后，中央政府层面的政策不断推出，各职能部委相关准备工作可谓“静悄悄地绽放”。财政部力推PPP;2014年1月，先是出台了《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》，为民营资本进入找到入口，而后2月份就开始向全国地级以上城市适合PPP的项目进行了上报筛选，3月底已经完成了内部司局级以上干部的PPP相关知识培训，第二批面向全国各省财政厅的轮训即将开始。发改委，2014年伊始就着手开始调研设立《基础设施项目产权交易市场》的可行性，为民间资本退出设计通道。银监会正在“开正门、堵后门”。7号文、8号文、9号文、107号文，对于影子银行及同业业务都作出了新的规范。证监会为ABS、私募投资基金管理找到婆家；2013年就开始调研论证ABS的相关问题。2014年《私募投资基金管理暂行条例》（送审稿）已经进入征询意见阶段，它界定了证监会、发改委及央行在私募基金监管中的角色，并再次明确了中国证监会的主导地位。另外，还明确了私募基金的定义，并在监管、税收、处罚等各方面进行了完善。住建部推动各地经济社会总体发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划的“三划合一”，贯彻执行“一张图纸干到底”。公安部正在起草户籍制度改革的相关文件。银行间市场交易商协会正在摸索市政建设票据的发行，中债信用评级增信公司已经和部分省级政府签署合作备忘录，准备介入地方政府的信用评级业务。国开行的分行，已经把手伸进地方政府的口袋。针对部分地区的基础设施与各省政府合作，开展1:1:3的资金配套工作。中央经济工作会议、中央城镇化会议之后，2014年各省政府工作报告也随之发生了很大变化。31个省市自治区（港澳台地区除外）的报告中，15个明确单列表述了“严格控制地方债务风险，建立债务管理机制”，19个明确单列表述了“规范地方政府融资平台的投融资行为”，30个明确单列表述了“鼓励民间资本进入基础设施领域”。不知道历史会怎样评价这一段，新一届政府上台一年多，着实打了一套漂亮的组合拳，而且套路越来越清晰。这些身边的变化告诉我们，市场机会就摆在面前！二、新型城镇化建设，政府在考虑什么“新型城镇化”建设，地方政府需要考虑解决两个问题：一个是人往哪里去；一个是钱从哪里来。关于人往哪里去的问题中涉及多少法律问题，我们团队还没能做出研究。我们主要是研究了“钱从哪里来，怎么来的问题。”“新型城镇化，哪里要花钱？”在我们团队服务的地方政府中，有公共预算收入超百亿的百强县，也有公共预算收入不足几个亿的老少边穷地区，无一例外都缺钱！政府除了一般性运营开支和民生保障开支之外，我们认为有三个方面急需资金。一是农民进城所需的配套设施和创造就业方面的投资，包括建设新城新区和创造就业的各类园区、功能区的土地开发、道路建设等；二是环境保护方面的投资，包括水、气、电、垃圾处理等基础设施；三是还债，主要是历史欠账。地方政府前些年贷过款，发过债，做过信托产品，做过BT，现在这些渠道的大门基本已经关闭。再用钱，钱从哪里来？“钱从哪里来？”《国家新型城镇化规划（2014—2020）》给出了答案。一是完善财政转移支付制度；二是建立完善地方税体系；三是拓宽融资渠道，包括允许地方政府发债（市政债）、设立专门的政策性金融机构、鼓励民间资本进入基础设施、公用事业领域的投资。我们认为，前两条的实施需要国家层面的财税体制改革作为支撑，并非所有的地方政府都能马上解决资金问题。允许地方政府发债，还需要根据《预算法》的修改情况而定。而2012年底新预算法修正案依然没能突破对地方政府“单列赤字”的限制，重新立法还需时间和必要的程序。其实，无论是设立专门的政策性金融机构，还是允许地方政府发债、或者平台公司贷款、发债也好，都会涉及当地政府资产状况的好坏和如何进行资产配置的问题，都会涉及地方债务风险，能不能弄到钱与偿债能力、融资能力、外部资源整合息息相关。当下，鼓励民间资本进入基础设施投资领域就成为最行之有效的方式。《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》出台，财政部今年力推的PPP、新型城镇化行动“清单”所推崇的新型城镇化建设发展基金以及资本界所看好的ABS，都是民资进入这一领域的渠道选择。那么在实际操作层面，无论是PPP、ABS、还是基础设施建设发展基金，民间资本如何进入、如何保障安全、如何实现收益、如何最终退出？“资本怎么来？”政府从来都没有像现在这样，大规模的鼓励民间资本进入基础设施投资领域。尽管《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》的出台为民资找到入口，《建立基础设施产权交易市场》为民资退出设计了公开的渠道，创新融资方式也并非只是一句话那么简单。政府信用的建立、政府信用的社会化置换、民营资本进入之后的利益分配模式及保障措施等等具体问题都将决定着能不能吸引民间资本，决定民间资本能不能顺利进入、收益、退出。更为重要的是，地方政府在考虑融资模式创新与政策、法律红线之间如何权衡，决策程序是否依法合规，在国有资产流失和提高民间资本收益进而增加吸引力之间，如何掌握尺度？土地开发、基础设施建设、平台公司重组、国有资本运营管理、财政资金的使用、投融资模式设计、棚户区改造、新城建设……解决这些问题，政府最需要什么样的人来帮助他们实现什么样的目的？“政府需要什么样的人才，满足什么样的需求？”十八大以来落马的官员里，有多少和征地拆迁、工程建设、资本运作、国有资产流失和财政资金的使用等等问题有关？地方政府面临事权和财权的不匹配，面临反腐力度加大和不作为之间的多重矛盾。我们把地方政府的需求分为三种类型：首先是确保安全的需求，其二是满足发展的需求，第三是出政绩的需求。与企业发展略有不同的是，政府决策的依法合规性是所有工作的前提和基础。专业法律人才的作用被史无前例地放在了第一位！政府需要土地开发、基础设施建设、国有资本运营、投融资、环境保护等方面专业律师团队的参与。所以，可以保驾护航的律师，完全站在政府角度考虑问题，熟悉政府语言和办事规律的律师，担当着规范其他机构并掌控其行为的护身符！这就有了《县域经济发展综合解决方案》的以法律服务为引导的Law牵头的商业运营模式。除此之外，政府还需要产业专家、规划设计机构、投资机构、建设企业、财会机构、评估审计、评级增信等其他专业机构人才、团队的共同参与，政府需要的是一个复合型的智囊团队为其提供综合服务。三、新型城镇化建设，LCB在做什么。“LCB是什么？”LCB是《县域经济发展综合解决方案》的商业运营模式，“LCB”是几个英文单词的第一个大写字母的组合，分别代表着法律（law）、资本（capital）和建设（build）和品牌（brand）。LCB模式就是指将所有关注新型城镇化建设的法律、资本、建设、城市品牌运营等专业机构，经过资源整合为地方政府提供一揽子、一体化服务。主要解决地方政府在新型城镇化建设中所涉及到的“政府债务优化、平台公司重组、地方政府投融资体系的搭建与优化、新城建设、棚户区改造、轨道交通、垃圾处理、水利基础设施、环境与能源、园区建设投融资实务”等等问题。LCB模式以律师业务为先导，主要因为地方政府投融资过程中，首先要考虑的是在现行法律框架下如何依法合规决策和谨慎创新的问题。新型城镇化建设的工作不是资金，就是土地，处处包含老百姓的利益，决策稍有不慎，后果都比较严重。最重要的是，在LCB模式中律师接受的是政府的委托，是完全站在政府决策依法合规的角度对其他参与机构的行为进行约束和掌控的。“LCB《县域经济发展综合解决方案》产品模块与对应政府客户需求”LCB《县域经济发展综合解决方案》产品的模块分为三类，分别对应在新型城镇化建设过程中，地方政府客户的依法合规决策、经济发展投融资和政绩需求。1、地方政府／园区投融资法律政策评估与债务风险管理1.1地方政府／园区投融资法律政策评估1.2地方政府／园区平台公司债务监控与债务重组1.3地方政府／园区平台公司的重组优化1.4地方政府／园区投融资体系设计与搭建2、地方政府新型城镇化建设投融资之LCB操作2.1地方政府新城／园区建设投融资之LCB2.2地方政府土地一级开发投融资之LCB2.3地方政府棚户区改造投融资之LCB2.4地方政府基础设施建设投融资之LCB2.5地方政府公用事业建设投融资之LCB2.6地方政府轨道交通建设投融资之LCB3、地方政府／园区节能与环保之LCB操作3.1生态城市（城区）建设之LCB3.2生态工业园区建设之LCB3.3地方政府城区／园区节能改造之LCB3.4地方政府／园区环境基础设施建设之LCB3.5地方政府／园区环境综合治理之LCB“LCB《县域经济发展综合解决方案》典型案例业绩”2013年4月，襄银基金设立，入选《新型城镇化行动清单》。2014年4月，某工业园区“投资＋服务”模式的PPP设计，进入实际操作阶段。综上所述，LCB团队希望我们的做法可以抛砖引玉，激发出律师同行们的更多创新，运用法律思维而不局限于法律思维，跨界整合各类资源辅助各级地方政府“内外兼修”提升外生融资能力，为新型城镇化建设贡献法律智慧！王玲燕2014年4月4日