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1北京公共服务布局·标准·路径施昌奎◎著2作者简介施昌奎，男，北京市社会科学院管理研究所所长，研究员。研究方向：公共管理、慈善事业、会展经济。主持完成“政府行为研究”、“金融工程研究”、“会展经济运营管理模式研究”、“北京慈善事业运营管理模式研究”、“转型期北京慈善事业运营管理模式研究”、“扩大民间资本在首都公共服务领域中的作用与实现路径研究”、“北京公共服务资源空间布局战略研究”等多项重点课题。出版《信息时代》、《超文本公司管理》、《会展经济：运营•管理•模式》、《会展经济运营管理模式研究━以“新国展”为例》、《北京慈善事业运营管理模式》、《转型期慈善事业运营管理模式》、《人文北京指引下的首都慈善事业发展之路》等多部著作。发表学术论文和研究报告80余篇。《会展经济：运营•管理•模式》获北京市第十届哲学社会科学优秀成果二等奖。3前言中央对北京的基本要求是搞好“四个服务”，为党、政、军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化发展服务，为市民工作和生活服务。在“四个服务”基础上又提出了“五个之都”的进一步要求，打造国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都。“四个服务”和“五个之都”都要求合理布局公共服务资源。北京在建设中国特色世界城市和全国文化中心的过程中，的确存在公共服务资源布局不尽合理的地方。优质资源主要集中在中心城区，为此制订了《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》，提出未来五年北京将有序疏解中心城区优质教育、医疗和文体等公共服务资源，提升新城、产业功能区和大型居住区社会公共服务水平，改善城南、西部、城乡接合部和农村地区公共服务落后状况。城市空间布局的调整、中心城区人口和功能的疏解，以及新城和产业功能区的快速建设，迫切要求加快公共服务资源的空间布局调整，实现公共服务设施与城市总体规划、区（县）功能定位、人口变动和产业布局相匹配，提升公共服务的便捷程度。开展北京公共服务资源空间布局和疏解战略研究，有利于北京公共服务资源合理配置，实现公共服务均衡化和均等化。有利于北京搞好“四个服务”，打造“五个之都”。有利于北京建设中国特色世界城市，提升全国文化中心地位。因此，研究公共服务的空间布局战略是北京城市发展重中之重的大事。城市基本公共服务标准体系建设是服务型政府的必然选择，是政府实现行政透明化管理和运作的必要途径，是完善公共服务体系的必要条件，是打造中国特色世界城市的先决条件。因此，探索和建设北京市基本公共服务标准体系是提升公共服务评价的重要抓手。与此同时，我们还必须看到，城市公共服务的建设离不开民间资本的参与。就北京市而言，目前的公共服务主要由政府承担和提供，由于受公共财政的局限，北京公共服务总体供给不足和局部不均衡的局面依然存在，这就亟待民间资本来弥补不足和填补空缺。探讨扩大民间资本在公共服务领域中的作用与实现路径，有利于北京制订针对进入公共服务领域民间资本的优惠政策和措施，有利于改善北京公共服务总体供给不足和局部不均衡的局面。因此，研究民间资本参与公共服务建设的路径是完善北京公共服务的重大举措。基于以上三方面的考虑，我们开展了北京市公共服务资源空间布局战略研究、北京市基本公共服务标准体系建设研究和民间资本参与公共服务的路径研究，本书所展现的主要成果都源自于这三个重要方面的探索。全书共四篇，在第一篇公共服务布局中，首先探索了伦敦、纽约、东京和巴黎这四个世界城市在公共服务资源空间布局及疏解方面的各种举措，分析了这些城市的成功经验与失败教训，从中获得了三个方面启示：一是遵从后现代新城市主义的布局理念；二是探索城市化－郊区化－再城市化的阶段性发展规律，三是贯彻需求导向和民主决策的资源均等化配置机制。接着，以基础教育、医疗卫生、公共文化体育这三个类别为基准，考察了北京市公共服务资源的空间布局在最近几年的发展趋势与基本现状。从各种投入资源看，三类资源都存在着不同程度的布局失衡。从公平性的角度看，三个类别中基础教育资源的布局最为公平，公共文化体育次之。从收敛性衡量的发展趋势看，基础教育与公共文化体育都表现出不同程度的收敛性，即具有越来越公平的发展趋势，但医疗卫生资源的空间布局在过去5年中没有得到公平性的改善。从拥挤性的角度看，北京市公共服务资源整体水平与医疗卫生资源都表现出较为严重的拥挤性，其供给远不能满足需求，甚至还不如私人品有效。基础教育资源虽然不存在拥挤性，且表现出一定的规模效应，但这是基于教学质量相同或相似的前提下。因此，4这一结论只能说明基础教育资源在“硬件”供给上满足了居民的需求。从这些结论综合来看，北京市公共服务资源在空间布局上仍然存在较为严重的失衡问题。最后，提出了可供操作的战略路径与措施。单一的对策或者孤立的几个对策难以从根本上解决失衡问题，只有从战略的高度出发，同时把握两个层面，一要从源头上解决新增公共服务资源的布局失衡，保障其布局的合理性，二要从结果上疏导现存的布局失衡，解决目前存在的拥挤问题，才能从根本上解决北京市公共服务资源的布局失衡。通过对失衡原因的分析不难发现，失衡其实是制度的均衡状态下的表现，造成失衡的原因主要来自于制度的设计，其中“晋升锦标赛”的激励有偏性和财权与事权的不匹配是两个主因，这两方面都反映出水平监督机制的不健全与不完善。基于标本兼治的考虑，北京应该采取“体制创新、存量疏解和增量均衡”的战略举措解决失衡问题，落实“体制创新、存量疏解和增量均衡”布局战略“路线图”。其中，体制创新路线图主要包括：建立以人民满意为基准的晋升锦标机制，强化公众广泛参与的水平监督机制，完善各级政府财力与事权相匹配的机制。存量疏解和增量均衡路线图主要针对前期的拥挤存量和“十二五”时期的增量，从教育、医疗卫生与公共文化体育三个方面制订存量疏解和增量均衡的时间表。两个“路线图”一个从源头入手，一个从结果入手，一个治本，一个治标，二者同等重要，北京市公共服务资源空间布局的改善需要两个路线图的共同落实。在第二篇公共服务标准中，首先分析了公共服务理论的演进过程及其启示，探讨了民间资本参与公共服务的实现路径。接着对基本公共服务概念和标准进行了梳理，对北京市基本公共服务标准体系建设的意义进行了阐述。建设基本公共服务标准体系具有理论指导、规范工作流程、提升管理水平、促进绩效评估效果、维护社会稳定、弘扬公平正义伦理价值和促进世界城市建设的作用。接着，对北京市基本公共服务标准体系进行了精心设计，提出了实施要求和政策措施保障，最后，用综合评价法对北京市16区县公共服务绩效进行比较研究和综合排名，进而提出相关改进建议。在第三篇民间资本参与中，首先界定了民间资本和公共服务的概念与范围，分析了民间资本参与北京公共服务建设的意义。一是从民间资本自身发展壮大角度看，具有增强实力以提高民间资本比重和改变形象以扩大社会影响的双重功效；二是从公共服务市场化发展角度看，具有拓宽公共服务融资渠道、扩大公共服务规模和多样化、提高公共服务效率和品质的作用；三是从经济社会和谐发展角度看，具有优化经济结构、推动技术创新、扩大社会就业、促进社会和谐发展的功效。接着，对西方主要发达国家，特别是美国、英国和德国等发达国家公共服务领域民间资本的作用与实现路径进行了详细地分析，总结成功的经验和失败的教训，提炼出对北京民间资本参与公共服务建设具有启示性的实现路径。紧接着，重点分析了民间资本在北京公共服务领域中存在的发展环境问题。这些问题主要集中在四个方面：一是市场准入仍存在壁垒，“玻璃门、弹簧门、铁门”依然存在；二是金融体系不健全，融资渠道不畅通；三是公共服务领域投资服务体系不完善，政策和信息引导渠道建设滞后；四是对民间资本的管理和服务水平不高。并进一步提出了提高民间资本在北京公共服务领域中作用的实现路径：一是创造良好民间资本的发展环境；二是塑造规范高效的公共服务管理模式；三是扶持民间投资主体提升自主创新能力；四是确立民间投资在公共服务领域中应以保障性住房和公用事业两个领域为“突破口”。最后，重点分析了民间资本参与保障性住房和城市公用事业建设这两个“突破口”。民间资本进入保障性住房建设主要有四大忧虑：利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑。在研究和总结的基础上，提出了北京促进民间资本进入保障性住房建设的制度创新路径：应从排解民间资本进入保障性住房建设的忧虑入手，5借鉴国外发达国家和中国香港地区的成功经验，把着力点放在保障性住房布局、建设、经营、退出四大领域的制度、体制和机制创新上。一要科学制订保障性住房总体布局规划，完善配建奖惩制度，促进社区和谐发展；二要扩大建设规模，拓宽融资渠道，增加障性住房房源，特别是要创新市场运作方式，吸引保险资金进入，运用信托投资基金建设保障性住房；三要扩大补贴范围，设立定向住房补贴券，提高民间资本经营效率；四要建立市场退出和政府接盘机制，排解民间资本后顾之忧。北京民间资本参与城市公用事业建设过程中存在的问题包括：投资不足、市场化运作不规范；规制机构改革相对滞后、法律法规不健全。通过调查、研究和分析，提出了扩大民间资本投资北京城市公用事业的路径与措施，包括：开放市场，引入市场机制，鼓励民间资本投资；建立特许经营的争端解决机制，完善特许经营制度；分类融资，多渠道筹集公用事业建设资金；完善民间资本参与公用事业建设的监管体系。在第四篇基本公共服务政府主导篇章中，重点对社会保障、基础设施、公共安全和环境保护四个领域做了深入的探讨。总之，北京公共服务的改进与完善，既要从战略布局的源头抓起，搞好公共服务资源的空间布局，又要从提高效率的角度出发，做好公共服务标准体系建设，同时还要从市场化运作着手，吸引民间资本参与北京公共服务建设。《北京公共服务：布局·标准·路径》虽然脱稿，但我深知由于自己的水平有限，书中难免出现这样或那样的错误和纰漏。在此，我恳请理论界的同仁和实际部门的管理者，以及热心的广大读者，对本书提出中肯而富有建设性的意见，以便不断地修正和完善。施昌奎2013年5月6目录第一篇公共服务布局篇第一章世界城市公共服务资源空间布局及疏解的战略启示第一节后现代新城市主义的布局理念启示一、后现代新城市主义的布局理念的演进过程二、城市规模“适度论”和“边界论”对北京遏制城市过度扩张的启示三、城市“生态主义”的理念对北京生态城市建设的指导意义第二节城市化--郊区化--再城市化发展规律对城市空间结构布局的启示一、东京居住空心化和商务办公核心化的警示二、北京的职住分离状况突出，公共服务资源应统筹兼顾、合理布局第三节需求导向民主决策的公共服务资源布局决策机制启示一、伦敦奥运场馆设计的需求导向和民主决策机制启示二、纽约以人为本的新贫民窟治理模式的启第二章北京市公共服务资源布局状况第一节北京市基础教育公共服务资源布局状况一、教育经费二、教师供给第二节北京市医疗卫生公共服务资源布局状况一、医护人员与床位投入二、经费投入第三节北京市文化体育公共服务资源布局状况一、公共图书二、公共体育场地第三章北京市公共服务资源的公平性分析第一节公共服务资源公平性测度方法第二节北京市基础教育资源的公平性分析第三节北京市医疗卫生资源的公平性分析第四节北京市文化体育资源的公平性分析第四章北京市公共服务资源的收敛性分析第一节收敛性分析理论第二节北京市基础教育资源的收敛性分析第三节北京市医疗卫生资源的收敛性分析第四节北京市文化体育资源的收敛性分析第五章北京市公共服务资源需求决定模型与总体特征第一节公共服务供给的拥挤性第二节公共服务需求的确定机制第三节模型设置第四节数据来源与处理第五节实证检验结果7第六章“晋升锦标赛”激励机制第一节晋升锦标赛的条件与中国的制度环境第二节晋升锦标赛的强激励性可提高地方政府的努力程度第三节负面效应导致公共服务供给不足与布局不合理第四节北京市的实际尝试下的解决对策第七章事权与财权的匹配第一节事权与财权的匹配第二节事权与财权失衡的具体表现第三节事权与财权失衡的原因第四节划分事权与财权的理论依据第五节匹配事权与财权的对策第八章水平监督的机制