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城乡统筹发展：化解“三农”难题的思路与对策一、“三农”问题的历史回顾（一）“三农”问题的发展阶段及其特征中国的“三农”问题由来已久，中国的历史在某种意义上说也是“三农”问题的历史，正是占中国社会主体的农民不断抗争（不管是起义还是革命），迫使封建政权改朝换代。“三农”问题的一次次严重，又一次次缓解，推动中国社会的不断发展。中国共产党因化解半封建、半殖民地的旧中国的“三农”问题而取得了政权。中国共产党及其所领导的中华人民共和国也需要不断化解各种新的“三农”问题，凝聚数亿农民的心，来巩固政权，继续推动中国社会的发展。1949年中华人民共和国成立以来，“三农”问题的发展经历了三个具有明显特征的发展阶段：1978年以前以农产品长期供应不足为特征的老“三农”问题阶段，1978—1997年的老“三农”问题向新“三农”问题的转换阶段，以及1998年以来以农民收入增长缓慢为特征的新“三农”问题阶段。1.1978年以前老“三农”问题阶段1949—1977年近30年间，是中国近代史中生产关系变革最频繁的时期。这些生产关系变革中，有些是适应生产力发展的，如土地改革、农业生产互助合作，把地主的土地分给农民，并在不改变土地为农民所有的前提下实行互助合作，充分调动了农民的生产积极性，因此农业生产得以迅速恢复和发展。但随后采取的一系列生产关系的变革，如农业合作化、人民公社、农业学大寨等，却违背了农民的意愿，因而极大挫伤了农民的积极性，使农业生产严重受挫，农业生产停滞，农产品供应长期不足，农民收入低，但城乡收入差距不大，工农产品存在严重的“剪刀差”。2.1978—1997年新老“三农”问题转换阶段这一转换阶段可分为两个时期。前期：以联产承包制为核心的农村生产关系的变革，使压抑已久的农民积极性得以充分发挥，使长期停滞不前的农业生产得以迅速发展，使以农产品长期供应不足为特征的老“三农”问题得以缓解；后期：以取消统购统销为核心的农业市场化改革步伐的逐步加快，农业小生产和大市场的矛盾、市场竞争中农业弱质性的缺陷逐渐显露，以农民增收困难为特征的新“三农”问题开始显现。3.1998年以来新“三农”问题阶段1998年以来，中国的农业进人了一个新的发展阶段。经过近50年的努力，特别是改革开放20年，结束了长期困扰和制约经济发展的主要农产品供应不足的问题，大部分农产品出现了低水平的过剩，农产品卖方市场迅速转变为买方市场，造成农产品销路不畅、价格低迷，加上亚洲金融危机的影响，国民经济增长乏力，乡镇企业面临严重困境，农民收入增长受到农内农外双重压力。这一阶段的主要特征是农民增收困难，城乡居民收入差距迅速扩大。1998年以来，城市居民收入虽然受亚洲金融危机和国民经济增长减缓的影响，但仍然保持较好的增长势头。人均收入由1998年的5425.1元增加到2003年的8472元，5年增长了56。2%，高出农民同期增幅（21.3%）近35个百分点。农民与市民人均收入比由1998年的1：2.51迅速扩大为2003年的1：3.23。（二）党和国家处理新“三农”问题的政策及其评价1.农业产业化家庭承包制确定的农户家庭经营的主体地位；极大地解放了农村生产力，但随着市场经济制度的逐步建立和发展，市场化进程的加快，家庭承包制的一些问题也开始显露：一家一户小规模分散性生产，如何参与、适应国内外日趋激烈的市场竞争。农业产业化作为市场经济条件下解决小生产与大市场的矛盾，推进农业和农村经济改革与发展的一种思路，最早出现于1993年初的山东。1996年后引起中央的重视，并在国家“九五”计划和“十五”计划中得到充分肯定。各地根据中央的要求，积极推进农业产业化经营，取得了成效。目前存在的最大问题是产业化组织形式及利益机制尚未解决，主要有两方面原因。一是“农业产业化”概念不明确，农业产业化内容的不断扩大，使农业产业化的原本很明确的概念反而变得模糊起来，变成了一只可以装下任何东西的“乾坤袋”。而实际上，农业产业化的本意是农民与市场相联系的产业组织形式。二是农业产业化组织形式涉及到合作组织、制度这一十分敏感的问题，因而如何确立农民作为整体而不是个体在农业产业化中的主体地位，切实使农民作为一个整体取得农业产业化的应有利益，变得十分困难。2.粮食流通体制改革1998年粮食流通体制改革的政策目标和主要手段在于解决国有粮食企业巨额亏损挂账的短期目标，而严重忽视发展粮食市场，培育竞争性的粮食市场主体，调动种粮农民的积极性及增加农民收人这样的长期目标。因此2004年中央一号文件再次重申，要全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。3.农村税费改革与粮食流通体制改革同时进行的是农村税费改革。由于农村税费改革目标明确，措施有力，因而取得了很好的政策效果，受到广大农民，特别是低收入农民的欢迎。在1998年以前，农民负担的税费主要有：农业税、农业特产税、“三提五统”费以及各种摊派集资。农村税费的特点是税轻费重，费大于税。农民最反对的是各种名目繁多、政出多门、随意性大的收费、罚款、集资、摊派等，正是这些名目繁多的乱收费，加重了农民的负担，损害了农民的利益，严重破坏了党和政府与农民的关系。农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费；取消了屠宰税；取消了统一规定的劳动积累工和义务工。改革后造成的乡村政策收支缺口，由国家财政转移支付补助。2004年中央一号文件又进一步减轻农民负担，自2004年起农业税税率降低1个百分点，同时取消除烟叶以外的农业特产税，并要求有条件的地方进一步降低农业税税率或免征农业税。农村税费改革的直接影响是农民负担大大减轻，在农民收入增长缓慢的时候，间接地增加了农民的收入。4.农村土地经营权流转制度改革家庭联产承包责任制形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式，这种方式对农业技术进步和农业市场化进程，以及农业竞争力的提高非常不利。因此从长远来看，农业土地需要逐步集中，农业规模需要不断扩大，于是农村土地的流转成为必然趋势。国家“十五”规划提出“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地方积极探索土地经营权流转制度的改革”。党的“十六大”对此又做了补充，指出“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。从目前的情况看，土地经营权大规模的流转还不具备条件，不宜迅速全面推行，但鼓励有条件的地方进行探索性改革。由于中国人多地少的国情，应该实行最严格的耕地保护制度，严格遵守审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划，严格区分公益性用地和经营性用地，严格界定和限制政府征地权力，提高征地补偿标准，改进补偿费分配办法，妥善安置失地农民，切实保障农民权益。除以上四条主要政策措施以外，配合整个宏观经济需求不足而采取的刺激经济增长的措施，在“三农”问题上，加大了农业结构调整力度，加大了对支农的财政投入，逐步放宽了农民进城的限制，这些措施的实施也在一定程度上缓解了“三农”问题。但总的说来，这一时期所采取的政策，效果并不十分理想。为什么整个国民经济在加快发展，而“三农”问题却没有在发展中得到解决，反而更加严峻起来了呢?或许从单项政策的分析中无法解释，需要从更深的层次上剖析原因。二、“三农难题的成因探源（一）市场之因——农业弱质性与市场风险性的双重制约在现代市场经济条件下，作为国民经济基础的农业与非农产业相比，呈现出明显的弱质性。1.农业生产经营面临着其他任何非农产业不可比拟的自然风险农业是以生命有机体作为生产对象的，具有自然再生产与经济再生产交织统一的生产特殊性；由此决定了自然条件与自然环境对农业生产经营活动有至关重要的影响，从而形成了无法预测的农业自然风险。一方面，农业要利用生命有机体生长发育的自然规律来获取农产品，而这一过程中生命有机体的数量多少与质量高低和外部自然环境条件的优劣存在直接的相关性，因此外部自然环境条件的不可预测性与不确定性，直接决定与影响到农业生产经营效率的高低；另一方面，农业中的主体部分——种植业存在显著的空间分布广延性特征，对自然环境条件的依赖性极强，特别是在科学技术与生产力水平对外部自然力控制程度相对一定时，气候条件与自然灾害往往直接决定了农业生产经营主体的命运。2.农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险在传统计划经济环境中，农业生产经营几乎感受不到来自市场的挑战与风险，但是伴随着传统计划经济转向现代市场经济，传统农业向现代农业的历史性转轨，特别是中国加入世界贸易组织之后，农业生产与经营必须正面迎接各种市场经济的机遇和挑战。在市场经济运行环境中，农产品的价值实现必须借助于市场机制，因此市场供求状况与经济机制对农业生产经营效益的获取有着至关重要的影响。①由于农业生产周期长，价格对生产调节的滞后性导致农业生产周期性波动与农业投入效率的流失。②农业生产增长受凯恩斯定律和恩格尔定律的双重约束，农产品市场供求失衡与农业增产不增收也就在所难免。③农产品的需求价格弹性与需求投入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性，因此与经济发展和收入增加相比，农产品特别是粮食需求量的增加相对有限；而农产品需求收入弹性不足，必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力。④由于农产品需求价格弹性小于供给价格弹性，于是不可避免地会出现农产品市场供求的发散性波动。这在农业现代化水平提高与农业科技广泛应用的条件下尤为明显，因此增产不增收的困境便成为现实。3.农业生产经营在市场的运作过程中必须正视自身的弱势地位（1）农业生产经营主体素质低下，农业科技应用推广能力弱化，政府在农村科技应用与推广中的“缺位”，导致农业生产中科技含量低，直接影响到农产品的国际市场竞争力。（2）农业生产经营组织化程度低，吸纳社会生产要素能力相对缺乏，农民只能是市场价格的被动接受者。（3）农业比较利益提升乏力，农民社会负担居高不下，使农业在优胜劣汰的市场竞争中处于明显的弱势地位。农民作为弱势群体的社会地位难以在短期内有明显改变，农业产业弱质性不仅加剧了其自然风险、市场风险与制度风险，而且还产生了更为严重的弱质效应，集中表现为农业生产要素的大量外溢。这种生产要素外溢大致表现为劳动力外流、农业资本外流、农村土地外流。农业生产要素的大量外溢，从根本上削弱了农业产业可持续发展的根基，进一步加剧了农业弱质性状况。（二）制度之因——二元经济结构的转换迟滞与历史惯性二元经济结构的逻辑内涵是：发展中国家或地区一般存在着传统落后的农业部门与现代发达的工业部门两个产业部门；由于两个部门的劳动生产率水平与劳动边际收益率的显著差异，引起农业剩余劳动力的产业间流动，最终实现二元经济结构一元化的目标追求；发展中国家一般要经历以农支工、农工协调与工业“反哺”农业三个不同的发展阶段，而在这一历史发展过程中，农业剩余劳动力的非农业转移是二元经济结构转换的核心与关键。从国际经济发展的经验来看，二元经济结构是发展中国家工业化、市场化、现代化过程中必然出现的普遍化的经济现象。我国作为世界上最大的发展中国家，同样面临着二元经济结构的历史约束与现实困境：二元经济结构一方面为中国工业化基础的建立奠定了必要的物质基础，另一方面也导致了“三农”问题的生成与加剧。改革开放以来，传统二元经济结构受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击。但迄今为止，这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。1.二元经济结构的存在严重阻碍了农村剩余劳动力的非农化转移按照刘易斯的二元经济理论，在发展中国家工业化进程中，劳动力的增长、土地资源的有限性以及土地边际收益的递减共同导致传统农业部门劳动力的过剩；另一方面工业部门的资本积累与生产规模扩张反过来又会吸纳更多的农业剩余劳动力，从而实现二元经济结构的历史转换。但是我国特殊的二元经济结构及其相应的制度支撑体系，却使工业化、城市化程度的相对提升并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力。即使是涌入城市的农村剩余劳动力，从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳，绝大部分农村剩余劳动力游离于现