行政强制法

行政强制法的比例原则——制约规范行政权的重要标尺201300032055王琪2013级行政管理班摘要：比例原则由必要性原则、适当性、最小损害原则三个子原则组成。比例原则是行政法的基本原则，贯穿于整个行政法法律体系之中。行政强制法作为行政法体系的一部分，当然适用比例原则，而且比例原则在行政强制法中，具有更加特殊而重要的地位。行政强制是损害公民利益的重灾区，用比例原则去制约规范行政权，对于维护社会秩序，保障公民权益具有重要意义。此外，我列举了城市管理综合执法体制作为比例原则在行政管理中的具体实践，证明了比例原则在实际运用中的必要性。关键词：行政法行政强制法比例原则行政权比例原则是行政法的基本原则。比例原则要求行政机关在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政机关实施行政行为会对行政相对人的权益造成损害时，应当衡量行政行为所能实现的利益与对相对人造成损害的利益，使二者保持适当的比例，将对相对人造成的损害降至最低程度。比例原则着眼于法益均衡，以维护和发展公民权为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。我国行政强制法明确规定了比例原则，这在我国行政立法史上尚属首次。比例原则在行政强制法中的确立，是我国法治进步的重要标志，其必将在制约、规范行政权方面，以及在人权保障方面发挥不可估量的作用。一、作为行政法基本原则的比例原则比例原则由三个子原则所组成：必要性原则、适当性原则、最小损害原则。必要性原则是指行政机关实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为时，只有在该行为追求的目的正当、必须时，才能实施；适当性原则是指行政机关拟实施行政行为，必须先对行政行为所能实现的利益与所造成损害的利益进行考量，只有在收益大于成本时，才能实施；最小损害原则，又称狭义比例原则，是指行政机关在实施行政行为，有可能对相对人造成损害时，应对可供选择的实施方案进行考量，选择一个对行政相对人损害最小的方案。比例原则在维护公民权利、控制行政权方面扮演着重要的角色，同时又为监督者评判行政行为提供了精确的标尺。比例原则的提出，将行政法推向了新的阶段。比例原则完全能够与民法中的诚实信用原则媲美，被誉为行政法中的“帝王条款”。比例原则是行政法的重要原则。比例原则注重对人权的保障，要求行政机关在实施行政行为不可避免地要对公民权利造成损害时，要选择对相对人损害做小的方式为之，行政机关不得不择手段。同时比例原则也对行政机关提出了更高的要求，能够有效的规范、制约行政权。行政机关在实施行政行为时，不仅要严格依照法律规定的权限、条件、程序实施，而且还要对各种潜在的方法进行对比，对各方利益进行衡量，选择对相对人影响最小的方式为之，不可“大炮打蚊子”，否则视为违法。因此比例原则对“控权”更为严格。行政机关实施行政行为既有维护社会秩序和公共利益“善”的一面，也有被滥用侵犯公民权利“恶”的一面。不可否认，在现阶段，行政机关在社会治理活动中起着主导作用，公民的从“摇篮”到“坟墓”都离不开政府，政府在维护社会公益的作用无可替代。但我们也不能因此而忽视其恶的一面，由于行政机关的不作为、乱作为，对公民人身权财产权造成了巨大损害。如何更好的发挥行政机关“善”，防止其“恶”，保持两者之前的适当平衡，是一个技术的问题，更是一个价值取向的问题。比例原则很好的平衡了两者之前的关系，比例原则强调行政机关所要实现的利益必须要大于其对公民所造成的损害，其“善”的一面必须是矛盾的主要方面，“恶”的一面必须是矛盾的次要一面。随着经济活动的日益繁荣，国家需要处理的事务日益复杂，行政机关不断地被赋予新的职权，享有大量的行政自由裁量权，政府从“守夜人”的角色逐渐向“无限政府”、“万能政府”转变，行政机关的职权呈膨胀的趋势。虽然政府一直倡导建立“服务型政府”，将部分职能转移给社会组织。但是权力仍是巨大的，行政机关就像是一匹脱绳的野马，凶猛无比，随时都有可能对他人造成伤害。如何制约规范行政机关的行政权成为行政法的一大难题。因为行政机关享有大量的自由裁量权，监督者再也无法通过“传输带”的标准对行政机关进行监督。比例原则为恰好为监督者监督行政机关的自由裁量行为提供了标尺。监督者可以通过对比行政行为所要保护的利益与对公民损害的利益，判断行政机关的行为是否合法、合理。二、作为行政强制法基本原则的比例原则比例原则是行政法的基本原则，贯穿于整个行政法法律体系之中。行政强制法作为行政法体系的一部分，当然适用比例原则，而且比例原则在行政强制法中，具有更加特殊而重要的地位。比例原则在我国行政强制法中首次明文确立，也显示了比例原则之于行政强制法特殊意义。按照具体行政行为内容对行政相对人是否有利为标准，可以将具体行政行为分为授益行政行为和负担行政行为。授益行政行为为行政相对人设定权益或免除其义务，行政机关实施这样的行为，满堂皆欢喜，因此这类行政行为并非行政法控制的主要对象，相反应给与鼓励。负担行政行为则不同，负担行政行为是加重相对人负担、剥夺相对人权益的行政行为，因此是行政法约束的主要对象。作为“控权”的“帝王条款”的比例原则，必将在规定负担行政行为的法律规范中发挥更加重要的作用。行政强制是典型的负担行政行为。行政强制是国家公权力对公民的生活进行强行干预的活动。行政强制涉及对当事人的人身权、财产权的限制和剥夺，对当事人的影响极大。行政强制对公民人身权和财产权影响的深度和广度可能超过行政处罚。在我国，行政强制长期以来存在“乱”“滥”的现象，这对老百姓的合法权益造成了极大危害。行政强制成了行政机关侵害人权的“重灾区”。因此行政强制更需要比例原则的约束。同时行政强制对维护社会秩序、公共利益方面也起到了不可替代的作用，行政强制一头连着公民权利，一头连着社会公益，如何平衡两者关系，也成为行政强制法的重要课题。比例原则能够为两者找到一个合理的平衡点，成为利益平衡的标尺。可以说，比例原则为行政强制提供了行为准据，行政强制为比例原则提供广阔舞台。正是应为两者具有这样的关系，因此比例原则成了行政强制法的重要原则。我国行政强制法顺应法治建设的要求，以明文的方式确立了比例原则，使两者的关系变得更加紧密。三、比例原则在行政强制法中的体现（一）比例原则在总则中的体现行政强制法第五条明确规定了比例原则。这一条在行政强制法总则部门，体现了比例原则之余行政强制的重要性。行政强制法第五条规定“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该条虽然经常被人们解读为行政适当原则，但该条文的含义直接体现了比例原则的精神。最小损害原则要求行政机关在实施行政行为时选择对行政相对人损害最小的方式，如果有其他对相对人没损害的手段，就不能选择有损害的，行政强制是“最后手段”。因此行政强制法第五条“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”是比例原则的具体体现。但遗憾的是，该条文没有完整地将比例原则表述出来。根据比例原则的要求，行政机关不仅要最选择对相对人没有损害的方式实施行政行为，当选择无法避免是，还要选择对相对人损害最小的方式。（二）比例原则在实体性条文中的体现比例原则不仅总则中明确规定，在分则中也有体现。在分则的条文中，虽然没有总则规定的明显，但有些条文也体现了比例原则的精神。行政强制法第二十三条规定行政机关不得查封、扣押与行政违法行为无关的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必须品。第二十九条规定冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。第四十五条分别规定加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。通过分析，可以看出三个条文具有一个共同的特点，都要求具体的行政强制行为不得超过一定的范围，将行政强制对相对人造成的损害控制在一定的限度之内。比例原则要求行政行为对相对人造成损害的价值，不得超过其所能实现的目的的价值。行政机关在实施行政强制时，必须对两者进行衡量，不得不择手段、不计后果。行政强制法第四十三条规定行政机关不得再夜间或者法定节假日实施行政强制，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。劳动者有休息休假的权利，它是公民的一项基本权利，是保障公民身心健康和自由发展的一种权利。公民在夜间和节假日期间更期待安定、安宁的生活，行政机关在这段时间内实施行政强制，会破坏公民对安定、安宁生活的期待，会对公民身心造成更严重的伤害。行政强制避开这段时间，体现了最小损害的精神。水、电、热、燃气是生活的必需品，行政机关如果通过断掉这些必须物来实施强制，必将对相对人的生活造成严重的影响。禁止行政机关通过断水、断电、断热、断燃气的方法实施行政强制，体现了以人为本的理念，符合最小侵害的原则。（三）比例原则在程序性条文中的体现行政强制法第三十五条、四十六条、五十一条、五十四条规定了行政强制执行的催告程序，要求行政机关在强制执行行政决定前，必须事先通过书面形式通知当事人，催促当事人履行行政决定所确定的义务。如果当事人经过催告，自觉履行了义务，就不能再强制执行。经过催告，当事人自觉履行行政决定，不仅会减少当事人对行政机关抵触情绪，更好地实现行政管理的目的，而且相较于由行政机关直接强制执行，更加尊重当事人的人格，对当事人身心造成的损害要小得多。催告是为了保证避免采取更具高度侵害性的行政强制执行，实现对相对人权利保护的最小侵害，因此是一种更佳的选择。行政强制法第四十二条规定了强制和解制度。行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人就分期履行、减免罚款和滞纳金达成执行协议。执行和解体现了行政机关与行政相对人合作互动，是更为温和的一种执行手段，降低了对相对人的直接损害。执行和解，充分尊重当事人的人格，发挥当事人参与精神，能够很好地缓和行政机关与相对人的紧张关系，不仅体现了文明执法的要求，也是体现了以人为本的理念，符合比例原则尊重人权的基本精神。四、比例原则在行政管理中的具体应用实践城市管理综合行政执法体制，简称城管，一直以来被民众诟病。改进和完善城管综合行政执法，必须贯彻比例原则。2006年7月26日，城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜；2008年4月23日，南京城管打人事件；2013年5月31日下午，延安市城管“跳脚踩头”事件，城管执法队伍一直被认为作恶多端，忽视法律，滥用职权。同时，人民因为积怨，愤怒也做出了刺杀城管，打昏城管的事情。可以说，在城管综合行政执法这件事上，执法者没有依据法律去合法执法，被执法者也没有依法维护自己的权利。我认为，要改善当前城管行政执法中的问题，要做到以下几点。一是要进一步明确城管综合行政执法主体资格和地位、执法权限等内容。虽然《行政许可法》《行政处罚法》和国务院的政策法规中赋予其一定的合法性，但是执法机构的执法权限各地范围不一。各城市的实际行为与法律法规相冲突，不但造成执法中的职权冲突，也为事后可能的责任追究和公民权利救济增添了障碍。二是城管综合执法集中行使大量权力，在当前法律法规不完善的情况下，自由裁量权大，存在大量运动式执法、暴力执法、报复式执法、情绪性执法等现象，滥用权力，严重影响执法效果，危害政府形象，造成与群众严重对立情绪。因此，应当完善执法程序，提高人员素质，加强依法行政、文明执法。在培训执法人员时，应当使其了解并理解相关法律法规，领悟并严格按照比例原则办事。比例原则分为必要性原则、适当性原则、最小损害原则，城管执法过程中应该坚持此三项原则，采用适当的、合法的方式执法。只有执法行为追求的目的正当必须时，才能实施，不能因个人私怨、心情不好等原因存在报复性执法，情绪性执法。在实施行政行为的时候，有可能对相对人造成损害时，应该选择一个对行政相对人损害最小的方案。不一定要通过没收所有财务，暴力打人等方式执法，可以选择“围观执法”，“人性化执法”等方式。对于行政相对人，也就是被执法的对象公民来说，学法、懂法、守法是每个公民的义务，在自己的权益受到侵犯时应该运用法律的武器去维护。法律在强权面前有时虽显得疲软无力，但是只有我们不断地去使用它，增强法律的意识，才能让法律去制约权力。如果所有人