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縱橫東南亞─菲律賓的政經發展張世熒銘傳大學專任副教授1997、8、4一、前言菲律賓土地總面積約三十萬平方公里，由七千一百多個大小島嶼組成，其中只有一千一百個島有人居住，被命名的島亦只有二千七百多個，其餘都是沒有名稱的岩礁或無人島。由於島多，所以菲律賓的英文國名為複數──ThePhilippines，而非一般的單數。南北長約1150哩，東西約660哩，北端隔巴士海峽〈BashiChannel〉與台灣相望〈距離78哩〉，南端隔西里伯斯海〈CelebesSea〉與婆羅洲相對〈距離34哩〉，西邊隔南海與越南遙對，東邊則面臨浩瀚的太平洋。分為三大島嶼群─北部為呂宋〈Luzon〉群島，中部為米賽亞〈Bisayan〉群島，南部為民答那峨〈Mindanao〉群島，地理位置在赤道與北回歸線之間，屬熱帶型氣候，溫度高、雨量足，穀物可全年生長，可耕地廣闊〈約佔總面積54%〉，礦產亦極多，是自然資源極為豐富的國家。菲律賓人口六千九百七十萬人〈1997年7月統計〉，為一多種族國家，可分為三大種族〈小黑人、印尼人及馬來種人〉及八十七個族群，其中以馬來種人最多，馬來種人又分為三大類：一是居住北呂宋的異教馬來人─班圖克族〈Bontoks〉，二是居住在南部民答那峨及蘇祿〈Sulu〉的回教馬來人─摩洛族〈Moros〉，三是散佈全國各地的天主教馬來人─包括泰加洛族〈Tagalogs〉、米賽亞族〈Bisayans〉、伊羅干族〈Ilokano〉及米骨族〈Bikols〉。其中以天主教馬來人佔最多數，主要是受到長達327年〈1571─1898〉西班牙殖民統治的影響，菲律賓全國約有85%的人口信奉天主教，8%的人口信仰回教，其餘則為佛教〈華人為主〉、基督教。菲律賓的人口結構還有一個特色，就是混血種〈Mestizos〉不少，包括菲華混血、菲西混血、菲美混血，這是東南亞國家少有的現象。另外語言分歧亦是一大特性，主要方言有八種之多，被定為國語的泰加洛語，亦只有21%的人口以之為母語，又因為各地風土民情和經濟生活條件各不相同，地域觀念皆相當濃厚。二、歷史發展自西元1372年〈明太祖洪武五年〉起，菲律賓呂宋島的幾個小王朝，就陸續向明朝皇帝朝貢，明朝雖未在菲律賓建立藩屬，但鄭和下西洋時〈明成祖永樂年間〉，即開始向菲律賓移民。1521年，西班牙人麥哲倫〈Fer-dinandMagellan〉率艦隊抵達菲律賓的沙瑪島〈Samar〉，1571年，西班牙即正式佔領馬尼拉，統治菲律賓。1898年，美西戰爭爆發，西班牙戰敗，在議和的巴黎條約中，西班牙把菲律賓割讓給美國。1941─45年，二次大戰期間，日本亦曾出兵佔領過菲律賓。這種列強相繼入侵菲律賓群島的情形，主要導因於菲律賓地理位置恰位於亞洲大陸權力中心的邊緣，遂成為列強角逐的場所，作為向亞洲大陸前進的橋頭堡，而環繞在中國大陸邊緣的韓P1國、台灣、中南半島、南洋群島諸國亦少有例外，都因地理環境特殊，數易殖民帝國的統治。在長達327年的西班牙殖民統治期間，最大的特色是實施政教合一，菲律賓人原來是受南部民答那峨島馬來人的影響，大多數信仰回教，經過西班牙人三百多年的統治，菲律賓已成為一個天主教盛行的國家。西班牙對菲律賓的最大貢獻在政治制度的建立，在西班牙人尚未到來之前，菲律賓只是一個很多種族及部落聚集的地方，各部落雖有自己的酋長，但彼此之間並無聯繫，直到西班牙人來了之後，才將菲律賓各個部落組織起來，成為永久的地方行政組織。菲律賓的基層村落組織稱為巴朗蓋〈Barangay〉，是以家族團體為中心的村落組織，每個巴朗蓋包含數十個家庭，成員之間的向心力及認同感都很強，但巴朗蓋之間各自獨立，沒有上下隸屬關係。西班牙統治菲律賓之後，首先建立了中央政府體制，在馬尼拉設立總督府〈BoardofAuthorities〉，具有簡單的三權分立形式：行政方面，內閣所有官員都由總督任免；立法機構是行政會議〈CouncilofAdministration〉，成員包括政府官員、各區代表等，由總督擔任主席，行政會議負責督導及協調行政部門的工作；司法方面，設皇家最高法院，負責審理訴訟及監督行政官員，最高法院主席亦由總督擔任。在中央政府之下，設省、鎮、村〈巴朗蓋〉，菲律賓人只能參與省級以下的事務，西班牙國王在菲律賓所任命的官員，只有總督、省長及最高法院的法官，其餘行政官員皆由總督任命。西班牙總督最大的弊端在販賣官職，根據西班牙皇室在1616年頒布的法令，可以販賣的官職包括各級行政官員、警察、書記官、財務官、稽查官等，這種現象造成政治不清明及形成上下對立的階級社會，在上位者用錢取得官位，掌權之後，即開始壓榨百姓，如此惡性循環，導致富者愈富、貧者愈貧，這種遺毒到今天還存在，是菲律賓官僚體制最嚴重的問題。三、民主政治的草創在西班牙殖民統治時期，菲律賓的天主教教會行政體系是與總督府行政體系並行的，總主教是由西班牙國王任命，其下設主教區、教區及各教堂，總主教的地位和總督是相當的，總督除了負責行政事務外，亦兼任皇家副總主教〈RoyalVicepartron〉，當總督出缺時，總主教可以代理總督的職務。西班牙的教會體系給菲律賓帶來的最大影響，就是教會對政治事務常會加以干預，在西班牙殖民政府撤離後，亦復如此，這已成為菲國人民政治文化的一部分，1986年2月馬可仕政權倒台，由阿奎諾夫人柯拉容順利接任，主要的關鍵就是當時的菲律賓總主教辛梅〈JaimeSin〉，出面呼籲菲律賓人聯合起來反抗馬可仕的獨裁。1898年美西戰爭西班牙戰敗後，將菲律賓割讓給美國，美國統治菲律賓的最大改變，就是將政教分離，教會成為純粹傳播福音的民間社團，其次就是建立由菲律賓人普遍參與的民主政治，即由菲律賓人治理菲律賓。P21916年8月是菲律賓邁向政治民主化的關鍵時刻，當時美國總統威爾遜〈WoodrowWilson〉簽署通過瓊思法〈JohnsLaw〉─即菲律賓自治法，讓菲律賓實施高度的自治，除總督仍然由美國總統任命，負責行政權外；立法權則仿照美國，設置參、眾議院，除少數由總督任命外，大部份都由人民選舉產生；司法權由最高法院及各地初審法院負責。美國以宗主國的身份，只掌控菲律賓的國防與外交，內政則由菲人自治，因此，菲律賓是東南亞各國中，第一個實施自治選舉的國家。1934年3月，美國國會進一步通過泰定麥克杜菲法案〈TydingsMcDuffieAct〉，允許菲律賓在成立自治邦十年後獨立，隨後美國總統於1935年3月批准菲律賓共和國憲法，同年9月舉行首任總統、副總統選舉，奎松〈ManuelQuezon〉及歐斯美納〈SergiaOsmena〉分別當選菲律賓自治邦首任總統、副總統。依照泰定法案，菲律賓應於1945年獨立，由於受到二次大戰日軍佔領的影響而延遲至2月28日，才由麥克阿瑟將軍將政權交給歐斯美納總統〈原奎松總統已病故〉，並於1946年7月4日正式宣佈獨立。自1946至1965年，菲律賓透過選舉共產生五位總統，分別是羅薩斯〈ManuelRoxas〉、季里諾〈ElpidioQuirino〉、麥格塞塞〈RamonMagsaysay〉、賈西亞〈CarlosGarcia〉、馬卡邦加〈DiosdadoMacapagal〉。這二十年是菲律賓政治史上最民主的時期，因為都是在沒有發生內亂及軍事叛變的情形下，用選票和平轉移政權。四、馬可仕的憲政獨裁菲律賓的民主憲政在1965年馬可仕〈FerdinandMarcos〉當選總統後，有了重大轉變，他在第一任時的政績還不錯，他積極從事公共建設，並進行土地改革，但弊端亦隱然浮現，如官員貪污腐化、社會犯罪增加、貧富差距擴大等。馬可仕為了競選連任，對於行政官僚的貪瀆採取放縱的態度，1969年11月，馬可仕成為菲律賓第一位連任成功的總統，但選舉的勝利卻使行政官僚更加腐化。馬可仕在競選期間，以公家資源發給每位村長4000元菲幣，並動用公款及國家資源資助執政黨參、眾議員，以鞏固其政治勢力，並在大選後，利用行政權力整肅反對派政治人物。馬可仕的第二任總統任期到1973年底屆滿，依據當時菲律賓憲法的規定，不能再連任。馬可仕為了自己可以繼續統治菲律賓，律師出身的他，深懂法律在形式上的重要性，因此，乃從1970年11月開始著手修改憲法的工作。首先，他迴避正常的國會修憲程序，先選出320位親馬可仕政權的修憲代表，擬定新憲法草案，並將新憲法草案交由全體村民會議表決，1973年1月15日，投票結果揭曉，96%的菲律賓人贊同新憲法。新憲法最大的變革，是將總統制改為內閣制，預為馬可仕擔任內閣總理繼續掌握行政權舖路，而馬可仕的野心則不只如此，他於1972年9月21日即藉口頒布戒嚴令，又宣佈暫停召開過渡時期國會，菲律賓實施多年的三權分立制度，其中最P3具民意基礎的立法機構，瞬間毀於馬可仕之手。馬可仕不愧是玩法高手，新憲法使其可以不經過選舉而繼續擔任總統，然而他亦深知取得政權必須有合法性，因此他用公民投票來替代正常的總統及國會議員選舉，自1973年至1986年他被迫下台為止，菲律賓總共舉行了六次有關立法權的公民投票，每次都得到多數民眾的支持，主要原因有三：一是公民投票的選舉人年齡降低至15歲，使得一群懵懂的青少年有投票機會，並容易受到控制；二是投票行為具有強制性，政府規定合格選民都要登記，違者罰錢，已登記選民一定要投票，違者處以監禁；三是在戒嚴時期內，沒有自由民主的政治活動，選民容易受到政府的控制，影響其投票行為。雖然馬可仕的獨裁政權權力極大，但仍難擋世界民主潮流及國內反對勢力的壓力，馬可仕被迫於1981年1月取消戒嚴令，並於同年6月突然舉行總統選舉，反對黨在措手不及的情況下，仍由馬可仕以壓倒性選票當選總統。1983年8月，反對黨領袖前參議員阿奎諾〈BeningoAquino〉在由國外返回馬尼拉機場時，公然被殺害，舉世譁然，馬可仕的聲望重挫，不旋踵，菲律賓人民終於在1986年2月7日的總統選舉中，在阿奎諾夫人柯拉容〈CorzaonAquino〉的領導下，以人民的力量推翻馬可仕的獨裁政權。五、民主憲政的重建菲律賓在二次大戰前後，都曾有一段傲人的民主政治成就，馬可仕的獨裁政府，應該是其個人的政治野心所致，因此，柯拉容繼任總統後，即再以1935年的菲律賓憲法作藍本，另外增加一些新的規定，於1987年2月2日，舉行公民投票，結果以75%的絕對多數通過新憲法。這部新憲法的重點有二：一為恢復總統制，總統任期六年、不得連任，並縮減總統的權限，這項修正，主要是防止總統專權，避免馬可仕獨裁歷史重演，當然這也顯示柯拉容恢復菲國民主政治常軌的決心；二是恢復兩院制的國會，參議院由24名議員組成，任期六年，連選連任一次為限，眾議院議員不得超過250名，任期三年，至多只能連任三屆，以區域選舉搭配政黨比例代表制產生。世界各民主國家對於國會議員的任期大都沒有限制，菲律賓新憲法此一規定，主要是緣於菲律賓的特殊社會結構，國會議員多數出自地主及富豪，柯拉容此舉很明顯欲限制其勢力的擴張。菲律賓的政黨在1969年以前是二大黨─自由黨及國民黨輪替主政，到1986年總統選舉時，則出現許多小黨，這些小黨聯合起來共同對抗執政的國民黨，終讓人民力量黨的柯拉容取代了馬可仕，但大選後這些小黨又告分裂。1992年總統選舉時，總共有七個政黨推出自己的候選人參加角逐，結果造成現任的民力黨羅慕斯總統〈FidelRamos〉僅以有效票的23%相對多數當選，加上菲國總統與副總統選舉並不是配對選舉，而是分開投票，副總統選舉結果則由民眾黨的埃斯特拉達〈IosephEstrada〉當選，如此分裂的民主政治是舉世少有的。究其原因，主要在於各政黨黨紀不彰，政治人物黨P4性不強，經常更換或自創政黨參選，選民投票以候選人為主，很難〈也不在意〉搞清楚候選人所屬政黨，當然這與菲律賓人特殊的政治文化背景亦有密切關係。羅慕斯是以人民力量黨〈LDP〉候選人當選總統的，選後他卻自組全國基督民主聯合黨〈Lakas-NationalUnionofChristianDemocrats〉，菲律賓的國會議員亦在羅慕斯當政後，對於政黨的投靠再度進行一次排列組合。1995年5月8日菲律賓舉行國會議員期中選舉，羅慕斯總統領導的執政聯盟，贏得了參眾議