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信访制度的本质、起源与功能探究目录信访制度的起源信访的性质信访制度的功能一、信访的性质字面含义定义信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门等反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。来信来访的简称性质是行政救济手段：与司法救济手段相对应，是司法救济手段的补充。是申诉和请愿：申诉，是指公民或者企业事业等单位，认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家的有关机关申述理由，请求重新处理的行为。是政治意义上的执政党治理术，一种政治意义上的社会控制手段—政权合法化的手段以及实现社会有效治理的工具”。（一方面，就信访与民众的关系而言，通过民众的信访可以彰显人民当家作主、全心全意为人民服务、密切联系群众等共产党领导下新中国的意识形态，并通过信访事项的解决以取得人民的支持从而使政权合法化；另一方面，就信访与基层官僚的关系而言，民众通过信访所反映的信息，可以有效克服科层制官僚体制的治理局限，使党和国家能够不受基层官僚过滤和裁剪地获取基层社会信息，从而有针对性地加强对基层官僚的控制，反对官僚主义，并时刻了解和把握基层社会的可能治理危机及大致运行状况，从而有效地实现对全社会的治理。）国内背景国外原因二、信访制度的起源1、历史传统的惯性2、我国整个救济、监督和解决争议机制存在的问题苏联的影响1、历史传统的惯性“对权威在文化和意识形态上的认同是中国公民认同和利用党政渠道来解决行政纠纷的根源，正如在传统中国‘父母官’是地方治理的理想模型。面对纠纷，找‘上’（上级权威个人或部门）而非找‘中’（中立裁判），是很多中国人惯性的思维方式。2、我国整个救济、监督和解决争议机制存在的问题1.在整个救济、监督和解决争议的机制中，有些环节基本没有运作起来，或者没有发挥应该发挥的作用，例如，人大代表，全国各级人大代表恐怕有几十万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，信访案件的大部分问题有可能解决。2.复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，人在信访路上还下不来。3.民众对诉讼程序认知的陌生和排斥。如社会学者张泰苏教授从纠纷解决制度本身给予民众的心理体会作出解释，认为中国民众不选择行政诉讼而选择信访，是因为对诉讼的程序感到陌生和排斥，加上现代的行政诉讼制度不允许调解，显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理。此外，民众之所以排斥诉讼，偏好上访，还与其诉求很多属于法律之外的气、利益、情理等因素有关。4.由于我国目前司法救济范围还十分有限，很多案件基于种种原因，还未被纳入到司法的领域；加之，违宪审查制度在实际意义上的缺失，这些也对上述诸多信访困境的产生埋下伏笔。苏联的影响-司法无地位1.苏联革命传统主张砸烂资产阶级的国家机器，法制机器，实现工农专政，或人民民主专政。这也就是告诉我们，资产阶级那一套什么权力分立与制衡，什么司法独立，什么议会道路，什么政党政治，什么正当程序，都是反动的，都是“改旗易帜”的邪路。我们的人民民主专政，可以把这些东西抛开不要。2.党以人民保姆的自我定位（党大还是法大）3.有国家无社会的模式。4.战争政治模式5.是服务大局的思想。按照苏联革命的传统，革命的大局，远比法条或法律的逻辑还重要。我们这么强调信访，强调很多案件的处理要服务大局，要讲政治，这显然有苏联革命传统影响的因素。信访的功能信息搜集和沟通功能社会安全阀作用政治动员与政治参与功能社会监督功能权利救济功能政治动员与参与功能建国初期，由于缺乏成熟的市民社会，人民进行自发式政治参与的程度和范围极其有限，动员式政治参与在相当长时期内非常普遍。在毛泽东时代，各种形式的群众运动就是政府主导的动员式政治参与（围剿麻雀、大跃进等），以此来贯彻领导人的意志并对社会进行整合。在政治运动年代，信访还被国家用来进行意识形态宣传。20世纪70年代末，群众运动宣告结束之后，信访开创了一种可能，使最底层的贫弱者可以在最高层的权威者耳边喊出自己的声音。20世纪80年代以后，农民的自发式参与不仅仅体现在常规的政治活动中，例如选举及罢免乡村人大代表及村庄领导人，也体现在对政府官员的上访投诉中。政治动员与参与功能信访是国家与人民沟通的重要方式，国家借此宣传它所认可和追求的政治价值，并对人民进行政治启蒙和政治教育。把信访归结为一种政治参与，乃是因为它同其他的政治行为一样会对政府决策和公共行动产生积极的影响。信息搜集与沟通民意功能在现代国家治理过程中，国家决策的正确性和有效性程度很大程度上取决于是否掌握真实而充分的信息。在西方，政府决策的信息来源有两个方面。一方面是通过体制内的官方专门信息渠道（比如汇报与统计）来获得。一方面则是通过体制外的市民社会的反馈（比如新闻媒体、自治社团、非政府组织）来获得。在中国，由于历史的原因，一方面，在官僚科层体制内部的信息传达方面，下级对上级往往是“报喜不报忧”，提供的数据信息存在大量水分，长期以来无法保证信息的真实性；另一方面，由于缺乏成熟的市民社会，作为市民社会载体的各种媒体、社团、非政府组织在很大程度上受到政府的严格管制，通过社会渠道向政府尤其是中央政府提供信息的源头和管道相当受限制。因此，许多社会矛盾被人为地掩盖，许多社会问题无法被中央及时知悉，同时中央的法律、政策和措施在实践中的实施贯彻情况也难以得到准确反馈。信息搜集与沟通民意功能信访提供了一种重要的补充机制。通过信访的方式，几乎所有的公民都可以向国家反映几乎所有的社会问题和政治问题。从实践情况看，国家信访机构接受的来信来访涉及的问题确实涵盖了社会生活的各个方面。这些信访活动在给国家提出要求、带来压力的同时也带来了大量珍贵的第一手的信息，而这些信息有助于国家及时地了解社会动态并制定和调整政策，是国家政治生活的“晴雨表”。信访制度体现出了权利表达机制的作用。公民的各种权利诉求通过信访部门得以反映，由信访部门进行梳理并送达至相应的负责机构。这是国家和公民之间的一种沟通渠道，是一种柔性的权力与权利之间的交涉过程，是信访的权利得以实现的机制。社会安全阀功能最早从理论上提出社会安全阀概念的人是美国社会学者科塞。科塞认为，敌对情绪的表达方式有：（1）将敌对情绪发泄到该发泄的对象上；（2）把敌对行为指向替代目标；（3）没有对象的直接表现，如酗酒和狂呼乱叫等行为。敌对情绪的发泄具有安全阀的功能。社会安全阀的存在提供了一种将敌对情绪引导到替代目标身上的机制，既有助于社会不良情绪的发泄和缓解，又有效阻止了该情绪对社会的破坏性作用。社会安全阀功能随着经济的快速发展，社会结构的深刻变动，思想观念的深刻变化，当代中国社会进入到各种社会冲突、矛盾高发期，如果不能通过合适的方式得以发泄，其积累之后的力量可能对社会构成巨大的破坏和冲击。在我国，由于缺乏系统而规范的民情宣泄机制（如游行、示威、罢工等），信访作为一种中国式的社会安全阀就显得相当重要。信访能够暂时消解冲突双方的敌对情绪；信访能够使冲突双方彼此了解；信访能够化解矛盾，平息冲突。信访体制实际上为社会矛盾设置了一个缓冲地带，从而抑制了政治抗议等倾向权力监督功能我国现行的权力监督体系，如政府监督、司法监督、人大监督和党的监督，属于自上而下的内部监督。自上而下的内部监督在实践中确实不易，必然造成实践中的低效。中国的市民社会尚未完全形成，缺乏批判力，给政治腐败提供了温床。信访在一定程度上起到了监督行政机关以及其他国家机关依法行使职权的作用。信访制度是我国实践中保障公民行使监督权的最具有实效意义的具体制度，目前，各级中共党组织与各级人大、政府、法院以及检察院等国家机关均设立了专门的信访机关，并配有专职的信访接待工作人员，以保证公民行使监督权。权力救济功能它对于偏于程序正义疏于实体正义的司法救济而言是一种替代性纠纷解决方式；对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的人民群众来说是一种可以“接近正义”的便利通道；对于某些在当地投诉无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件当事人来说，是一条可能的出路；对于困于司法不公和司法腐败的中国当下社会而言，是一个必要的安全阀和矫正机制。因此，在建设法治社会的漫长过程中，我们仍然必须为人们保留将信访作为“底线救济”的权利。结语-如何看待“刁民”不可否认，任何社会都可能存在蛮横不讲理的“刁民”，但是，如果一个社会出现太多的“刁民”，我们就要反思为什么会出现这么多的“刁民”，是不是我们的制度制造了“刁民”。设想，如果公共权力真正代表了公正，代表每一个人的利益，每个人都有安全感，那么，就不会有太多的人“蛮不讲理”，自私地向“自己”的政府提出过高的要求。即使真的有这样的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，个别这样的人也不会形成严重的社会问题。相反，如果权力来源于上级，最终来源于陌生的国家暴力，民众就可能产生对权力机关的不信任，他们可能冷漠地避开权力，可能会在一切机会中尽力获得自己的利益，因为他不知道公共利益属于谁，没有必要“顾大局”。