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行政管理07-01班王伟平整理-1-第一章导论第一节公务员与公务员制度的涵义一、学习公务员制度的意义（一）学习公务员制度是构建完善的行政管理学科体系的内在要求。（二）学习公务员制度是及时学习新法规，跟上时代发展的要求。（三）学习公务员制度有利于大家认识社会，更好地参加社会实践。二、公务员的涵义（一）概念比较1、文官（英国：CivilServant）：中央行政机关中非选举产生和非政治任命的常任官员，不包括政务官（首相、大臣、国务大臣、政务次官等）、企事业单位工作人员、地方自治机关人员和法官。2、政府雇员（美国：GovernmentEmployee）：联邦行政机关中的所有工作人员统称“政府雇员”，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的其他文职人员。3、公务员（法语：Fonctionnaire）：所有国家机关（包括立法、行政、司法三大系统）的工作人员以及公共企事业单位的所有人员，都划入公务员的范围，但区分为国家和地方公务员两种。4、干部（社会主义国家）：传统上把履行一定的公共职能，实行编制管理，其工资福利等费用由国家财政负担的社会群体称为国家干部。严格意义上的、职务意义上的国家干部；也有身份意义上的国家干部；更有泛称的干部。（二）公务员范围比较大范围中范围小范围受雇于国家，从事公共事务的人员国家行政机关中的所有工作人员国家行政机关中非选举产生和非政治任命的公职人员法国、日本、科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚、乍得、黎巴嫩美国、菲律宾、泰国、韩国英国、印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚、加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非、澳大利亚、新西兰问题：美国总统奥巴马、法国总统萨科奇、英国首相布朗在他们国家是不是公务员？一国公务员范围的变化：中国。《国家公务员暂行条例》：国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。《公务员法》：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。（三）各国公务员的共同特征：1、公务员是担任公职，从事公务活动的人员。2、公务员职位实行编制管理。3、公务员的工资福利等费用由国家财政负担。（四）公务员的涵义：公务员是指依法履行公职，实行编制管理，国家财政负担其工资福利的工作人员。三、公务员制度的涵义行政管理07-01班王伟平整理-2-（一）“制度”的涵义1、微观：要求成员共同遵守的，按照一定程序办事的规程。2、宏观：在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。3、旧指政治上的规模法度。《汉书·元帝纪》：汉家自有制度，本以霸王道杂之。（二）公务员制度的涵义：公务员制度是指近现代国家为了对公务员进行科学管理而建立并运行的一套法规体系。1．公务员制度是一套法规体系。2．建立公务员制度的目的是为了对公务员进行科学管理。3．公务员制度是近现代国家的一种人事管理制度。（三）公务员制度的三个层次：1、操作层次：作为人事管理体制或模式的公务员制度。2、制度设计层次：作为治理体制的公务员制度。3、宪政选择层次：作为符号或象征系统的公务员制度。第二节公务员制度的制度形式、功能与意义一、公务员制度的制度形式制度形式主要表现为制度的部件和框架结构，即该制度由哪些部分构成和如何构成。公务员制度是根据公务员管理的需要而设立的。需要补充人员——录用制度在某一职位上工作——职务与级别公务员履行职责的情况要做出评价——考核上一层次的职务有空缺——晋升二、公务员制度的功能公务员制度的功能是公务员制度运行产生的作用和结果。（一）选拔配置功能（二）更新功能（三）监控功能（四）保障功能（五）开发功能（六）激励功能传统的人事管理强调的是选拔配置功能、更新功能、监控功能。近年来，随着社会的发展进步和人力资源管理模式的兴起，保障功能、激励功能、开发功能越来越受到重视。公务员制度中的各项具体制度分别承载不同的功能。但是，某一项具体制度与某一功能不是单一的对应关系。职务升降制度：选拔配置功能之外、开发和激励功能。更新功能：录用、交流、公开选拔、辞职辞退、退休。二、公务员制度的重大意义（一）有利于国家政治和行政秩序的长期稳定。（二）有利于防止和避免政府的吏治腐败。（三）有利于政府机关选用优秀人才和促进社会公平。（四）有利于政府提高管理水平和工作效率。（五）有利于政府为社会提供规范化的公共服务。第二章西方国家公务员制度的产生与发展行政管理07-01班王伟平整理-3-第一节西方国家公务员制度产生的历史条件一、工业革命的爆发和工业经济的发展为西方国家公务员制度的产生奠定了经济基础。（一）经济总量迅速发展。（二）社会结构发生巨大变化，社会矛盾爆发。（三）政府职能、政府规模日益扩大。二、政治理论、行政理论的发展为西方国家公务员制度的产生奠定了思想基础。（一）政治理论：社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论。（二）行政理论：威尔逊、古德诺。三、中国科举制为西方国家公务员制度的产生提供了借鉴。科举制是关于官员管理的一套体系。美国人事管理总署署长的讲话。四、政治改革的现实需要是西方国家公务员制度产生的直接因素。资产阶级革命政党政治封建恩赐官职卖官鬻爵政党分肥第二节西方典型国家公务员制度的演进一、英国（一）具体背景19世纪初，经济繁荣，政治腐败，法制混乱。19世纪20－30年代，工业资产阶级联合无产阶级，形成激进主义运动，开始政治改革。（二）建立过程：标志：职务常任、考试录用、法律法规1805，财政部双重官制：政务次官、常务次官。1830年以后，其他各部推行双重官制。19世纪初，东印度公司公司赫尔利伯略行政管理学校。1833，议会法案：公开考试，择优录用。1853，东印度公司特许状期满，《麦考莱报告》：公开考试，择优录用。1854，《关于重组英国文官的报告》（《诺斯科特－屈维廉报告》）：政府设立文官考试委员会、择优录用、建立职位分类系统、依据才干晋升、政治中立。议会未通过。1854.10，英俄克里米亚战争失利。1855.5.21，帕麦斯顿内阁颁布《关于录用国王政府文官的枢密院令》：成立不受党派干涉，独立主持文官招生考试的3人文官事务委员会。1859，议会颁布《文官退休法》明确了文官的范围。1870，枢密院法令再次确认文官的公开竞考择优录取原则。这一法令标志着英国现代文官制度的初步建立。1883，《年金法》：文官工资制度。1920，文官职位分类法。1930，增加口试。二、美国绅士政府时期：华盛顿——亚当斯（第六任）。行政管理07-01班王伟平整理-4-政党分肥：杰克逊（1829－1833）：“战利品应属于政治上的胜利者”。哈里森（1841）：肺炎累死。林肯（1861－1865）：撤换90％官员，没有救火时间。加菲尔德（1881）：被刺杀。1853、1855：两个改革官制法案：全国考试委员会、择优录用、分类管理。1871：三人文官委员会1876：海关、税务、内政实行公开考选。1882，阿瑟总统着手全面改革公务员制度。1883，《文官制度法案》（《彭德尔顿法》）标志着美国公务员制度的建立《彭德尔顿法》确立的美国公务员制度的重要原则：功绩竞考、职务常任、政治中立。公务员数量的扩大：19世纪末10.5％，20世纪初46％，1945年85％，1970年代90％以上。1920，《文官退休法》1923，《职位分类法》1939，《哈奇法案》：对职业保障、职位常任、政治中立做重要补充修改。1945，《联邦政府雇员工资法条例》。三、德国1713（腓特烈一世）1737（腓特烈一世）1743（腓特烈大帝）1770（腓特烈大帝）法官、律师、书记官公开考试，择优录用。扩大竞考范围，行政与司法官员必须竟考。官员应具备大学学历，实习一年，考核录用。高级官员必须大学毕业，经笔试、口试录用。1794（弗朗茨二世）俾斯麦（1862－1890）1919（魏玛共和国）1933（希特勒）1953（联邦德国）《关于国家官员的权利与义务》，进一步规范官员任用制度。三次改革官员任用制度，公开竞考和培训制度更加完善。《魏玛宪法》《文官任用法》：种族歧视、政治歧视、扩大公务员范围。《联邦公务员法》、《联邦政府工资法》四、法国大革命前大革命期间第一帝国1853、1859封建恩赐制、卖官鬻爵选举制、任命制官职恩赐与任命制，1809，公务员登记薪俸制；1910，行政学院《官员退休法》19051913二战战后《政府官员处分条例》《政府官员调配法》维希卖国政府使官员队伍声名狼藉。借鉴英美，建立公务员制度。五、日本明治维新初期1871岩仓初考察英国1881伊藤博文考察德国1885伊藤博文任首相1887行政管理07-01班王伟平整理-5-恩赐制、世袭制明治政府准备改革官职任用制度明治政府决定引进德国吏治经验仿照德国《关于国家官员的权利与义务》，制定《官吏纲要》《文官考试试补及见习规则》：划分了高级官员与普通官员18931895189919131946《文官任用令》：竞考公平思想强化第一次全国范围的高等文官考试文官三令：《文官任用令》、《文官资格保障令》、《文官惩戒令》，雏形政务官与事务官分离美军占领当局：《政治整肃令》、《开除公职令》。建立现代公务员制度。第三节西方国家公务员制度的指导原则一、法治化原则（一）对公务员的管理要依法进行。（二）公务员的职务行为要依法进行，对法律负责。（三）有关公务员的规定及其修订，要依法进行。二、政治中立原则常任公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动，不与政务官共进退。三、政事分开原则政务官和事务官在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面实行区别管理。四、职务常任原则公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职和辞退，可以长期任职。五、功绩制原则六、强调公务员的职业道德补充：二战以来公务员制度的改革两大阶段：70年代与政治改革相一致具体公务员制度的改革第三章中国古代公务员制度行政管理07-01班王伟平整理-6-第一节中国古代选官的理论两个方面：一是用什么样的人；二是如何用人。一、“尊贤”、“用贤”的德行观“贤”在儒家学说中，被视为人的崇高德行的标志。“贤”的标准：“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；国人皆曰贤，然后察之，其贤焉，然后用之”。（孟子）“为公”是“贤”的具体体现，做官的首要条件是要能“辨别公私二字”。“事君者果能以公胜私，于治天下何难？若挟其私心，则天下必不能治”。（康熙）君主将“尊贤”、“用贤”作为选择人才的最高标准。孟子：“不用贤则亡”。吕不韦：“身定国安天下治，必贤人”。唐太宗：“为政之要，惟在得人，用非其人，必难致治”。“能安天下者，惟在用得贤才”。五次下“求贤举人诏”，要求和奖励大臣举贤。举贤必须退不肖：“举贤退不肖，正百官也，二者不可偏废”，“如举贤而不能退不肖，则贤者不知其所勉，而不肖不知其所惩，终非劝众之道，惟黜不肖之员，则众人方知所戒，俱勉为好官矣”。二、唯才是用的人才观“才”即才能，能力。曹操提出“唯才是举”，认为在丧乱之际，功业成败的关键在于人才，在于人才为己所用。不看出身，看能力。不看过去，看现在和将来。曹操：即使是那些“负侮辱之名，见笑之行，或不仁不孝”等为道德所不容的人，只要他们有“治国用兵之术”，亦可举进而重用。不念旧恶，重用原来敌对阵营的人。曹操用贾诩。“外举不避嫌”，“内举不避亲”：唐太宗用长孙无忌。大胆启用新人：王安石三、知人善任的用人观用人要先知人，知人才能使各类人才各展其才。刘邵，字孔才，广平邯郸（今河北邯郸）人，约生于汉灵帝光和年间（180年左右），约卒于正始十六年（245年）。所著《人物志》是古代人才学的集大成之作。刘邵：“人才不同，能各有异”，12类人才。清节家，道德高尚，道德高尚，堪为师表，可以掌管教育；雄杰，胆略过人，威猛雄豪，可以委以将帅之任；国体是辅弼之材，可参议大政，作为君主的宰相。唐太宗：没有全才，关键用人要各尽其才，“用人如器，各取所长”。房谋杜断。仅“善任”是不够的，还必须为“尽其才”创造条件：用人不疑，用人以专。“为君不易，为臣极难”。唐太宗将人君的“推心待士”作为驱驾英才的重要条件，“为