渤海溢油事故海洋生态损害赔偿

渤海溢油事故海洋生态损害赔偿研究摘要：２０１１年我国渤海溢油事故引起社会强烈关注，尤其对我国海洋环境保护相关法律形成挑战。本文着眼于２０１０年墨西哥湾溢油事故中的相关赔偿问题，比较美国溢油自然资源损害赔偿制度，分析了渤海溢油事故中涉及的“海洋生态损害”的概念界定、责任主体与索赔主体、赔偿范围、索赔额度及评估标准等法律问题，总结并分析渤海溢油事故对完善我国海洋生态损害赔偿制度的启示。关键词：渤海溢油；海洋生态损害索赔；《海洋环境保护法》；美国自然资源损害赔偿中图分类号：ｄ９２３．５文献标识码：ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－０１１１－０７收稿日期：２０１１－１１－２０作者简介：刘丹（１９７６—），女，贵州贵定人，复旦大学国际法博士生，上海对外贸易学院法学院讲师，研究方向为海洋法、国际环境法、ｗｔｏ法。基金项目：本文系中国太平洋学会学术研究工作委员会研究项目“东海诸海岛中有争议岛屿的史地考证及相关问题研究”的阶段性成果，项目编号：２２００２１４；上海市教委重点学科项目课题“国际贸易法”的阶段性成果，项目编号：ｊ５１２０４。一、渤海溢油及我国生态损害赔偿法律制度概述２０１１年６月初，中国海洋石油公司（简称“中海油”）和美国康菲石油中国有限公司（简称“康菲中国”）合作开发的蓬莱１９－３油田发生溢油。由于渤海是半封闭海域，溢油不仅将对海洋生态系统产生长期影响，而且给环渤海的辽宁、河北、山东、天津海域的捕捞业、养殖业、旅游业等相关产业和居民生活带来直接威胁和损害。截至２０１１年１０月，国家海洋局聘请的律师团准备对康菲提起海洋生态损害国家索赔诉讼。不仅受害的渔民、养殖户委托律师维权，与事故有关的海洋环境公益诉讼也已开始。渤海溢油事故引发各界对海洋生态损害赔偿法律机制的质疑与重新审视。目前我国涉海洋生态损害赔偿的国内法分为四个层面：一是法律，如《海洋环境保护法》、《海商法》、《海事诉讼特别程序法》、《渔业法》等；二是行政法规，如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》等；三是国务院有关部门的国家标准及规范；四是地方性法律文件。如２０１０年山东省出台我国首个海洋生态补偿和赔偿办法——《山东省海洋生态损害赔偿费和损失赔偿管理暂行办法》以及配套的《山东省海洋生态损害赔偿和损失评估方法》。我国还于２０１０年３月建立船舶油污责任强制保险制度，油污基金制度由国务院审核批准。最高人民法院公布的《全国第二次涉外商事海事审判工作会议会谈纪要》、《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（已于２０１１年７月１日施行）等文件对解决具体争议起到不可或缺的作用。国际公约方面，我国１９８０年１月３０日加入１９６９年ｃｌｃ公约；１９９９年１月５日加入１９６９ｃｌｃ的１９９２年议定书（即《修正１９６９年国际油污损害民事责任公约的１９９２年议定书》；２０００年１月５日对我国生效）；１９９９年１月５日交存１９９２年《基金公约》加入书，但该公约只适用于香港特别行政区；２００８年１２月９日加入《燃油公约》（２００９年３月９日对我国生效）。总体看，我国正逐步以法律的形式确立“预防——应急——赔偿”三位一体的溢油事故管理体系，但尚没有一套完整的调整海洋生态损害赔偿的法律。海洋生态损害赔偿方面除了国际条约与诸多国内法并存外，法律适用不规范、不统一现象也较为明显。实践中，我国海洋生态损害赔偿第一案是２００４年天津海事法院２００４年判决的马耳他籍“塔斯曼海”号案。２００９年该案的终审判决被告赔偿人民币１５１３．４２万元，由于终审判决尚未公开，天津海洋局最终就海洋生态损害获赔多少尚不清楚。“塔斯曼海”号案件拖延７年但最终赔偿结果与预期相差甚远，其中的教训值得吸取。由于“海洋生态污染损害第一案”并不成功，可预见，由国家海洋局代表国家向侵权者提起的生态损害赔偿也将面临诸多困境。二、墨西哥湾溢油事故及美国溢油自然资源损害赔偿制度美国墨西哥湾事故和我国渤海事故前后相差一年多，二者都是近海石油开采活动所产生的海洋生态损害事故，对海洋生态及沿海地区居民的生产生活产生直接影响，也均在今后很长一段时间引起海洋生态损害赔偿问题。“他山之石，可以攻玉”，美国的海洋生态保护起步早、相关法律先进且相对成熟，以１９９０《油污法》（简称ｏｐａ１９９０）为代表的美国自然资源法对我国海洋生态损害赔偿的理论及实践均具有借鉴意义。美国海洋生态保护法律经历了从普通法到制定法的演进过程，建立起由《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》（简称ｃｅｒｃｌａ）、ｏｐａ１９９０和相关判例组成的相对完善的自然资源损害赔偿制度，其赔偿范围比国际公约范围更宽、责任限制更高。１９６９年“桑塔．芭芭拉”事故后，美国国会通过系列法律促进对溢油事故的规制，如１９７０年《国家环境政策法》、１９６３年《清洁空气法》、１９７６年《海岸带管理法》、１９７７年《清洁水法》、１９８０年《综合环境反应、赔偿和责任法》等。１９８９年３月埃克森·瓦尔迪兹号油轮原油泄漏成为当时美国史上最严重的溢油事故。出于对１９６９ｃｌｃ公约体系赔偿额等方面的不满，美国当时放弃加入国际船舶油污损害赔偿公约体系，制定了ｏｐａ１９９０来统一分散的油污染立法。２０１０年４月２０日，墨西哥湾石油钻井平台“深水地平线”爆炸后，受损油井发生漏油，从而取代埃克森·瓦尔迪兹号事件成为美国历史上最大的溢油事故。事故后，美国政府及时采取了两项措施：第一，提高赔偿最高限。“埃克森·瓦尔迪兹”漏油事件后ｏｐａ１９９０规定石油公司须承担油污清理费用，但将责任限制在７５００万美元内。［１］墨西哥湾事故后美国政府公布新议案宣布取消ｏｐａ１９９０条款中对漏油事故责任方７５００万美元的赔偿上限；第二，设立专项基金处理赔偿事项。２０１０年６月在美国政府督促下英国石油公司（ｂｐ）共投入５００亿美元的基金专门用于赔偿漏油事件的受害者。该基金由律师ｋｅｎｎｅｔｈｒ．ｆｅｉｎｂｅｒｇ管理的“墨西哥湾赔偿机构”简称ｇｃｃｆ）作为托管机构专门处理溢油索赔请求。根据ｇｃｃｆ的相关规定，受石油泄漏影响的“申请人”包括个人和行业。请求人可提出的赔偿时限为：２０１０年８月２３日到１１月２３日间，申请人可以根据《ｇｃｃｆ紧急预付款议定书》请求紧急预付款；在２０１１年８月２３日前，申请人可以请求最终付款。《ｇｃｃｆ紧急预付款议定书》将赔偿种类可分为五大类：油污清理费用、房地产或个人财产损失、利润损失或谋生能力损失、人身伤害或者死亡，以及对自然资源可维持生活使用的损失，赔偿的衡量标准按ｏｐａ１９９０构建。２０１０年８月到２０１１年８月一年间，ｇｃｃｆ共收到９４７８９２起赔偿请求，其中３５９４４１起请求在审核后得到赔偿许可，已有５亿美元赔偿金发放给２０４４３４个申请人。［２］美国因溢油引起的自然资源赔偿体现出几方面特征：第一，基金管理实行托管方式。如埃克森·瓦尔迪兹托管委员会由６个联邦和州托管分委员会组成；如２０１０年密歇根州卡拉马佐河托管机构由６个州与联邦的政府机构、２个印第安部落代表组成；而专事“深水地平线钻井平台”溢油事故赔偿的ｇｃｃｆ就由律师ｆｅｉｎｂｅｒｇ的团队管理。第二，指定托管人索赔与公民诉讼相结合的自然资源索赔。根据美国法律，只有指定的托管人有权提起自然资源损害赔偿之诉，自然人没有该项权利。政府托管人主要有国家海洋与大气局、内政部，国防部、农业部及能源部等。联邦法中虽没有直接赋予自然人提起自然资源损害赔偿的主体资格，但普通法原理和联邦行政法却允许公民采取行动。当政府行为影响了与自然资源的使用和享用有关的审美和环境利益时，美国行政诉讼法允许公民提起行政诉讼。此外，美国一些联邦环境法明确授权公民提起诉讼，例如，公民个人虽不能按ｏｐａ的规定获得自然资源损害赔偿却可以起诉联邦行政机构没有履行托管人职责。［３］第三，赔偿金包括修复费用、过渡期损失和评估费用，既包括直接损失又包括间接损失。赔偿金中的“修复费用”是自然资源损害赔偿范围中的首要部分，指“修复、恢复、取代或获取”受损资源或其提供服务的等价物的费用；“过渡期费用”是对在修复期间资源提供的服务流失的效用进行的赔偿；“评估费用”是托管者对自然资源损害评估支出的费用。以《ｇｃｃｆ紧急预付款议定书》为例，该《议定书》规定直接损失是有证据证明的损失、费用或者所失收益或利益；如果是间接损失请求，则ｇｃｃｆ将评估请求能否赔偿、赔偿的数额和漏油的地理接近程度是否吻合、申请人对受损的自然资源的依赖程度，以及申请人从事行业的性质，这些请求需要申请人提交相关信息和资料予以证明。三、渤海蓬莱１９－３溢油海洋生态损害赔偿之法律问题渤海溢油事故从多个侧面对我国海洋环境保护法律形成挑战，更凸现我国海洋生态损害赔偿相关立法和实践的不足。笔者从渤海蓬莱１９－３海洋生态损害赔偿诉讼可能遇到的理论及实践难题切入，分为“海洋生态损害”的概念界定、责任主体与索赔主体、“海洋生态损害”赔偿范围、索赔额度及评估标准这几个方面，结合我国相关法律进行分析，同时将借鉴美国自然资源损害赔偿制度的有益经验提供解决思路。（一）“海洋生态损害”的概念界定“海洋生态损害”的内涵往往决定司法实践中损害赔偿范围的大小，国外司法实践针对生态损害的赔偿请求已有多起，如ｐａｔｍｏｓ、ａｎｔｏｎｉｏｇｒａｍｓｃｉ、ｈａｖｅｎ等案件，但我国油污损害赔偿实践中索赔者提起赔偿请求往往集中于渔业资源损失。生态损害并不是指某个民事主体的利益所遭受的不利后果，而是人类行为对生态环境本身的消极影响，［４］因而并不是我国现行立法上环境侵权责任要件中的“损害”类型。传统法律中损害的客体主要是财产权利，因此传统民事权益之外的海洋生态损害就需要有全新理念的环境法来应对。［５］（ｐ７）我国宪法第９条有“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的规定。《海洋环境保护法》第９５条第１款确定了“海洋环境污染损害”的定义，即“直接或间接的把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用质量和减损环境质量等有害影响”；第９０条第２款规定了“海洋生态损害赔偿”的法律责任，但没有明确其具体定义。因此，如何界定“海洋环境污染损害”和“海洋生态损害”的区别就给司法部门带来了难题。总的来看，我国海洋环境保护的法律法规多为原则性规定，并没有明确界定“生态损害”，也缺乏可操作性。即使《海洋环境保护法》为海洋生态损害赔偿迈出了第一步，目前为止可参考的成功案例也屈指可数。因此渤海溢油生态损害索赔在法律依据和参考案例方面都难免乏善可陈。比较而言，美国ｏｐａ１９９０对“自然资源损害”的界定值得借鉴。该法规定，“自然资源”包括“土地、鱼类、野生动物、植物群和动物群、空气、水、地表水、饮用水供应系统和其他此类资源。”［６］“自然资源损害”包括自然资源所有权和使用权的损害和损失。［７］我国今后的溢油污染损害赔偿专项立法中应该结合国情采用广义且不失操作性的定义，还应纳入公共利益损失内容如海域使用金、税收等国家收入损失、海洋环境价值减损、自然资源损失，以及公共服务费用等。［８］（二）索赔主体及责任主体我国《海洋环境保护法》第９０条对于污染海洋环境造成损害和破坏海洋生态造成损害的赔偿责任这两类损害规定的索赔主体不同：第１款规定，“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任”；第２款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，因此第９０条第２款奠定了国家向破坏海洋生态责任人索赔的法律基础。比较而言，由于油污损害国际公约体制没有对溢油引起的生态损害索赔资格做出规定，各国要实现索赔就需要跨越国内法律制度的障碍，如美国就需要普通法上的“公共信托学说”［９］和“国父学说”［１０］为联邦或者州政府在生态赔偿诉讼中索赔主体资格提供法律依据。相比较而言，我国自然资源属于国家或集