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7-4中国政策评估的现状及发展7-4-1我国政策评估工作的现状分析7-4-2当前我国公共政策评估存在的主要问题7-4-3发展我国政策评估事业的思考政策评估的困难:政策评估的不确定性政策效果的不确定性政策资源的混合和政策行为的重叠政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定评估信息和评估经费缺乏有关机构和人员的抵制7-4-1中国公共政策评估的现状近年来,我国的政府部门也开始对公共政策的评估工作倾注越来越多的关注,就目前我国的政策评估工作来说,主要呈现出以下的特点:以非营利评估为主导,以营利评估为主体的评估体系。评估标准以价值判断为主。评估方法以定性分析为主。在评估对象方面以政策产出为主,忽视对政策影响的评估。评估与决策相对分离。1形成了以非营利评估为主导,以营利评估为主体的评估体系但仍缺乏独立的政策评估组织就目前我国的评估情况来看,仍以官方的政策评估为主,但是各种民间的政策评估机构以及各类大专院校也都积极地参与到公共政策的评估中来,并不断地形成社会舆论的热点,亦成为政策评估的主体。仍缺乏独立的政策评估组织2评估标准以价值判断为主政策评估人作为社会中所存在的个体,在进行政策评估时不可避免地会带有个人的价值观。但是公共政策作为一项政府进行管理社会的工具,它的制定、执行往往会涉及相当一部分公众的利益。因此,这也要求政策决策者在进行政策评估时候,不以自己的价值观念为最终的标准,要充分考虑到客观情况和广大人民群众的切身利益。3评估方法以定性分析为主从历史的角度来看,我国更多注意的是对社会科学的研究,而对自然科学研究较小,这就造成了人们在思维上习惯运用定性的分析方法。从现实来说,从事政策评估的专业人员大多数是学习社会科学出身的学者,其知识结果和思维方式比较单一,较少有人同时具备自然与社会科学知识,他们在进行政策评估时不可避免地偏向用定性分析代替定量结论。4在评估对象方面以政策产出为主,忽视对政策影响的评估政策产出是指政策实施机关所做事件和所采取的行动。政策影响是指政策产出对个人、团体、社会、自然环境、政治系统的组成结构与运用方式、系统的输入以及随后政治系统的产出,所造成的变迁。当前我国的政策评估很大程度上停留在对政策产出的评估上,而对于更深层面的政策影响却很少涉及或根本不涉及。这使我国的政策评估很不全面,其对政策方案制定的影响力因而也大大缩小。5评估与决策相对分离除党政机关的政策研究外,我国其他的政策评估人员大多分散在各种非官方的学术机构,一直远离决策机关。虽然这符合现代科学决策体制的要求,也促进了政策评估思想的活跃和学术上的繁荣,但这也使学者们缺少与决策者沟通的渠道,难以充分了解决策背景和体会决策的微妙。6资料与评估经费欠缺这是我国政策评估的两大难题:一是我国的信息系统不完善;二是评估经费严重不足;7-4-2当前我国公共政策评估存在的主要问题缺乏正式的公共政策评估组织。缺乏正确的政策评估机制缺少正确的评估标准和评估方法。尚未充分重视公众对公共政策评估的重要作用1.缺乏正式的公共政策评估组织当前我国公共政策过程的一个显著特点是行政的双轨结构功能系统,亦即从中央到地方各级党委与各级人民政府。在最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心,在各级地方党委和政府设有政策研究室。在中央一级,政策过程比较规范,这些机构基本上能实现其职能;但是在地方上,虽然设立了相关的政策研究组织和评估机构,但是这些机构的水平参差不齐,它们的主要工作是进行调查研究、分析预测和指导政策执行,很少对一项政策进行独立、正式和全面的评估。即使有的机构进行政策评估,其目的是多半是被动的,评估往往是形式主义的,评估在很多时候成为对政府欲出台的政策的可行性论证。2.缺乏正确的政策评估机制我国目前还没有形成科学的政策评估机构,决策主体往往视政策评估为可有可无的工作,能不评估的尽量不评估;迫于需要进行评估的,往往缺乏科学的态度和方法,甚至经常夹杂着种种不良的动机,有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实,以求实现某种特殊的目的。3.缺少正确的评估标准和评估方法在我国,政策评估工作人员在进行政策评估时,有的评估本来应该首先使用定量的方法,然后再使用定性的方法,而现在却直接使用定性的方法。有的评估本来应该进行实地调查,在获得第一手资料的基础上进行分析,而现在却用第二手资料甚至第三手资料来做评估依据。由于缺少正确的评估标准和方法,正确评估结论的正确性很难保证。4.尚未充分重视公众对公共政策评估的重要作用在当前我国,人民群众参与政策评估的热情高涨,他们通过各种途径对公共政策进行评议,主要有:一是通过“领导接待日”、“市长电话”、“来信来访”等信访渠道;二是通过上访渠道;三是通过广播、电视等舆论性机构;四是通过街头巷尾的议论。人民群众是政策的直接作用对象,他们对政策执行效果有着最真实、最深刻的体会。人民群众参与政策评估,可以使政府提供的公共服务符合他们的需要,改善和提高公共服务的质量。但是,传统行政管理的自上而下的金字塔型的等级模式限制了公民广泛参与政策评估,公民参与评估常常被当作是负担和费力不讨好的事。再加上我国政治生活中还较普遍存在着人治现象,公众参与政策的热情未能得到充分的关注和重视,这是我国政策评估过程中的又是一个缺陷。7-4-3发展我国政策评估事业的思考建立健全政策评估体系。建立独立的政策评估组织。从思想上提高对公共政策评估工作意义的认识。建立政策评估信息网络系统。实现公共政策评估的制度化。建立政策评估支持系统。认真对待评估结论,注意对评估结果的消化与吸收。政策评估还是实现决策科学化、民主化的必由之路。1建立健全政策评估体系国家应采取措施支持评估体系的建立。在政府系统内部,要健全已有的政策评估机构,明确其职能范围,在舆论上要引导人们对政策评估工作的正确认识。对于民间的政策研究机构,政府一方面要从政策上给予扶持,另一方面政府也应从经费上给予支持。2建立独立的政策评估组织缺乏专职独立的政策评估组织和政策评估人员是我国公共政策评估实践停滞不前、有名无实的一个重要原因。针对我国政策评估组织的现状,我们可以考虑从以下三个方面进行建设:(1)规范、健全官方的政策评估组织目前我国党政部门已存在不少的政策研究组织,必须强化这些机构的政策评估职能。必须改变现存在的政策制定、评估两者合一的状况,把政策制定和政策执行分别交由两个相互分开的机构独立履行,使其各司其职,各负其责。(2)大力发展民间的政策评估组织,并使之逐渐成为政策评估的重点民间的政策评估组织具有专门知识和社会关系广泛两大优势,更容易进行社会沟通,了解民意,因而可以获得官方评估组织无法获得的信息。因此,政府要大力支持发展民间的政策评估组织,重视民间评估结论,设立优秀评估奖励制度等配套措施,鼓励社会大众积极参与,特别要注意赋予民间评估机构超然、独立的地位,保证其工作免受政府干扰。(3)加强专业评估人员队伍建议必须加强对政策决策人员和评估人员的教育、培训,使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法,尽快从“外行”变为“内行”,必须采取有效措施,鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方评估人员的交流和工作,最大限度地实现信息共享,把理论评估与决策现实有机地统一起来。3从思想上提高对公共政策评估工作意义的认识要推进政策评估工作的发展,必须在思想上加以重视。首先,要让全社会,尤其是政策部门充分认识到政策评估的意义。这需要加强政策科学的研究和传播,使人们认识到政策评估对于政策过程不是可有可无的环节,它不仅有助于政策部门认识政策的特点、优劣和成效,监督政策的执行过程,补充、修正和完善政策,而且有助于开发政策资源,增强政策效益,从而在思想上予以重视并采取相应的行动。其次,必须端正政策评估的指导思想,改变视“评估”为“优评”、为“歌功颂德”的错误观念,正视评估的“批判性”功能,本着发现问题、解决问题、提高决策质量的评估态度,坚持全面客观、公正公平地开展评估工作,以求最大限度地发挥政策评估的“建设性”功能。最后,要认识到评估工作的改进与发展是一个循序渐进的探索过程,推进我国政策评估事业的发展即不能裹足不前,也不能鲁莽激进。4建立政策评估信息网络系统信息即是决策的基础,也是评估的依托。没真实详尽的资料,公共政策评估的客观性、科学性就无从谈起。应建立覆盖全社会的快速信息反馈网络,最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通,最大程度地避免信息截留、失真。对于政府来说,除法律规定应予保密的信息之外、其他一切有关公共政策制度的背景、执行状况、评估结论等情况都应通过网络及时向社会传播,增强政策过程的透明度,杜绝政策过程中不必要的暗箱操作。对于政策评估组织来说,这将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息,降低评估成本,有利于评估方法和评估结论的迅速传播,便于各方及时了解政策效果;对于公众来说,这可以透过网络随时发表对有关政策的意见和建议,以实现决策的民主化。5实现公共政策评估的制度化发展政策评估事业除了思想上的软约束之外,还需要辅以制度法规的“硬约束”。制度意味着减少弹性,增加规范,主是使政策评估工作真正成为政策过程的一部分的必要保障。政策评估的制度化主要包括两个方面的内容:第一,实现政策评估的程序化。把评估列入政策过程之中,通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外,每项政策最终都要进行程度不一的评估。第二,建立政策评估基金,解决评估经费来源问题。政策评估是一项庞大而复杂的系统工作,需要异乎寻常的财政支持,以使组织各方面专门人才,收集大量信息,开展评估工作。6建立政策评估支持系统政策评估有了健全的体系后,还应有相应的支持系统,这既表现在评估的方法和手段上,也体现在评估人员队伍的建议上。在评估方法和手段上,应以科学理论为基础,以高新技术为支撑,以科学方法为手段,使定性分析和定量分析相结合。对于专业人才的建议,教育部门应增加“政策科学”的学科设置,注重公共政策专业研究人员的培养,并注重文理结合,培养复合型人才。7认真对待评估结论,注意对评估结果的消化与吸收政策评估的结论必须与相关人员的奖惩直接联系起来,真正实现政策过程中的责、权、利相统一。评估结论不仅提供有关政策的长处和改善的机会的信息,而且提供政策的弱点和不足的信息。这些信息应该用于重新评估、调整政策目标和后续政策的制定服务,使评估真正起到促进决策合理化的作用。8政策评估还是实现决策科学化、民主化的必由之路决策科学化强调专家学者参与决策、决策民主化要求广大群众参与决策。政策评估能有机地实现决策科学化和民主化这一对矛盾的辩证统一。1、政策评估2、政策评估标准3、政策评估有哪些基本类型?如何看待评估标准?4、论述我国政策评估面临的困难及如何推进政策评估事业的发展?复习思考题案例:1999年5月31日,中国人民银行、教育部、财政部正式颁布了《关于国家助学贷款的规定(试行)》,标志着国家助学贷款这一带有扶贫帮困性质的金融产品的诞生。通知明确了国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的;学生所借贷款利息的50%由各级财政贴息支付,其余50%由学生个人负担;学生所借款本息必须在毕业后四年内还清等中心内容。此项规定一经试行,社会反映强烈。学生、学校和银行都投入了极大的热情,给予了积极的支持。但是由于对申请贷款的资格限制得比较严格,到1999年底,国家助学贷款在全国的余额仅为400多万元。为进一步推动此项业务,央行在规定商业助学贷款可继续使用担保方式时,还规定,“确实无法提供担保、家庭经济特别困难的学生以及其他学生均可申请信用方式的国家助学贷款”。也就是说,申贷的特困生将可以仅凭签字承诺,就能得到贷款。助学贷款的门槛降低了,一些商业银行隐约有了一丝不祥的预感。也许正是由于这份预感,银行开始变得谨慎起来。至2001年1月底,全国部属高校和地方高校申请国家助学
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