中国式分权与政府服务性支出

中国式分权与政府服务性支出内容摘要：在20世纪90年代之前，我国以中国式分权和以增长为核心的政府职能异化为内容形成的体制，然而随着经济的增长，政府的服务性支出不足问题日益凸显，研究发现，中国式分权造成了政府服务性支出的长期不足，成为其体制性障碍。这就需要我们从体制层面改变现有增长模式，提高政府服务性支出，使“公共财政”也逐步向民生倾斜,将民生改善融入经济增长的良性循环中。关键词：中国式分权政府服务性支出地方政府一、引言“十二五”开局之年，交出“十一五”高分答卷的中国，通胀压力不断凸显，民生难题有待破解，经济转型面临挑战，社会管理呼唤创新。新老问题交织的背景，使今年两会关注度高于往年。根据媒体两会民意调查结果，公众除对医疗、教育、就业等“老难题”保持关注外，今年对物价上涨、工资增长、城市治堵、搬迁补偿、社会管理等新热点表达更多关切。经济不断地增长，而民生问题的解决却相对迟缓。改善民生、提高人民社会福利，让人民群众共享改革和发展的成果,是贯彻落实科学发展观的必然要求,也是构建和谐社会的紧迫任务。尽管公民意识逐渐提升，政府不断把民生问题放在首位提到工作议程，人大会议每次都高度关注，但实际行动的结果却与理想相差甚远。现实情况是：近年来政府在民生领域所承担的政府责任的程度非但没有提升,反而不断出现下降的趋势(吕炜、王伟同,2008)，而普通百姓的看病难、上学难、住房难还是难以解决。按照世界一般经济发展和财政能力与公共服务支出规模的关系来看,2006年中国用于教育和医疗的公共支出应当占GDP的6.69%,而实际上国家财政当前用于医疗教育的支出总额仅为GDP的3.51%,只达到其应当承担政府责任的52.4%,政府公共服务性支出总量不足的问题相当明显。（吕炜，王伟同）08年以来，面对政府意识到对民生投入的重要性，不断加大对基础设施、农村、医疗、社会保障的财政支出。试图扭转公共支出不足，这种投入趋势是否可继续进行。有待时间的考验。事实上，面对民生问题，从社会发展的宏观经济形势来看，我们可以得出中国式分权与政府的服务性支出有密切的关联。各级政府对于公共服务性支出的偏好不足,似乎成为一种既有体制的“自发行为”,即在现有体制激励下,政府具有少提供公共服务的内在激励。而与此同时,在既有体制框架下,与服务性支出不足的“自发行为”相对应的另一种“自发行为”是各级政府具有发展经济的冲动。（吕炜）。众所周知，创建于20世纪七十年代末并主导中国经济政治安排的体制，其最初目的是改革开放并使经济高速增长，达成我们奔小康的目标，基于这种目的的制度变迁的设计出发点也构成了我国改革开放的基本核心点。随着时代的变迁，实际情况也发生了巨大的转变，这种体制却没有与时俱进。经济虽然得到了突飞猛进的发展，然而民生问题却没有很好改善，我们可以怀疑这种体制有可能阻碍着民生的发展。最终可能导致经济发展—民生问题的恶性循环。在体制设计之初，我们主要考虑的是在70年代的经济增长问题，单纯的以为经济发展了就可以改变民生问题。然而经济的不断增长，金融风暴来袭，我们才注意到这种体制并没有很好的解决民生问题，只是一味的追求经济的不断发展和提高。其经济的增长的同时并没有解决民生问题，而把它置之脑后。使人民没有共享到改革开放的成果。民生没有得到很好的改善必然也会影响到经济的增长，是经济增长的瓶颈。只有改善这种体制才能使民生得到良好的发展，经济持续稳定的发展，群众共享改革开放成果，尽快达到社会主义的理想状态。本文从我国的特殊体制（中国式分权）的角度，分析政府的服务性支出不足的主要原因。同时破除体制障碍，改善民生，提高政府公共支出的质量。是经济发张走上稳健之路。二、中国式分权和服务性支出中国的经济增长体制异化成为中国民生改善的体制障碍。我们应该重新审视中国的经济增长体制，究其原因来解决民生问题。中国经济为何可以飞速发展，基本可达成共识的就是以市场为导向的经济体制改革，另外经济的高速运行还得益于中国式分权体制。一方面是对地方政府的效绩奖励机制。另一方面就是政府职能的异化。其中地方政府的激励,一方面来源于以赋予地方政府更多经济自主权为核心的财政分权改革,另一方面来自于以官员任免为主要方式的中央政府对地方政府的有力控制和以经济绩效为考核标准的经济增长激励,二者结合形成了中国特色的分权模式,而这一特殊分权模式对中国经济增长的贡献也得到了相关研究的证实(QianandWeingast,1997;QianandRoland,1998;Jin,QianandWeingast,2005;LiandZhou,2005等)。相对的是政府职能异化，其主要是以经济增长为目标的体制所带来的负面影响，现代的地方政府都是以经济增长为主要职能，而忽视了政府的其他职能，这也是经济增长的主要原因，同时亦是民生问题凸显的罪魁祸首。让我们重新再思考中国式分权问题。中国式分权最初主要是指中国分散化的财政体制,它的积极意义在于分权使得软预算约束不再可行。BlancharSheleifer将中国的政治集权和经济分权结合在一起,强调中国与俄罗斯等国家财政体制的不同激励。因而,虽然我们这里仍使用“中国式分权”这个概念,但是所指内涵已经突破了前者的内容,强调中国分散的财政体制和集中的政治管理体制的紧密联系。其特点是中央通过掌控地方政府官员的升迁以及任免权,对地方政府的行为有很强的控制力;同时,地方政府拥有较强的经济自主能力,可以根据其自身的利益考虑进行经济资源的配置和安排。因此,中央政府的政策导向能够较好地得到地方政府的贯彻实施。中国的地方政府对上负责，形成一种上级政府评价的自上而下的标尺竞争。在1980年实行的在市场经济改革背景下的财政分权后，我国中央政府和地方政府的关系发生了实质性的变化。在分权改革之前，中央政府和地方政府是单纯的隶属关系，公共产品主要有中央政府来提供，各个地方政府只是中央政府的执行者，其目标只是完成中央政府的指令。地方政府作为非赢利组织，其税收必须完全上缴中央。也就说明，地方政府没有独立的经济利益。因此其并不关心经济运行效率。但是财政分权之后，中央把一定的财政权力下放到地方。是地方政府在一定程度上支配收入并承担支出的责任。因而地方政府有了十分明确却相对独立的经济利益和行为为目标，即追求地方利益的最大化。因此地方政府的激励机制能够以经济运行相一致，促进了中国经济效率的提高和经济的增长。在这种分权体制下，是地方政府之间竞争产生了“为GDP增长而竞争”的竞争态势，同时使地方官员面临着的晋升压力。在既定的官员政治任期之内地方官员多采取对经济增长有立竿见影的效果。造就了我国地方政府积极推行我国公有制企业改革和大力进行基础设施建设的行为。也促进地方政府的制度创新。其消极影响，首先，地方政府为了促进地方的GDP增长，造成了地方政府财政支出结构的扭曲。由于不同类型的财政支出对地方经济增长(尤其是地方政府政治任期内的增长)作用不同,地方政府为增长而竞争的努力会造成支出结构的扭曲,主要表现为地方政府财政支出往往会偏向见效快、增长效应明显的基本建设投资,而忽视科、教、文、卫等公共产品的投入(傅勇、张晏,2007)。其次，地方政府为了经济增长而一些效率低后者面临亏损的投资项目，浪费了大量资金，同时降低了资源利用率。第三，导致了地方保护主义、地方市场分割和重复建设等行为。如下图：图1中国式分权影响图中国式分权所带来的消极影响，是因为地方政府之间的竞争与官员升迁的奖励机制所共同造成的。这使得中国式分权促进了经济增长而抑制民生问题改善，以简单地概括为经济增长的强激励与地方政府较强的经济自主权相结合。面对这种双重激励,中国的地方政府被驱动的方向更多的是经济增长而不是收入的再分配(张军等,2007)。一方面,经济增长在相当大的程度上关乎地方政府官员的仕途,另一方面,地方政府又在财政分权框架下掌控了相当大的经济权利,因此,地方政府必然会将政府资源向可以带动地区经济发展的领域倾斜,而政府投资相较于提供公共服务而言无疑更能在短期内拉动经济的增长,“重投资、轻服务”的支出结构必然会成为地方政府的首要选择,从而造成地方公共支出结构的扭曲。（吕炜等）地方政府竞争官员晋升压力促进GDP增长积极消极推动国企改制与础设施建设基促进了地方政府的制度创新行为地方政府财政支出结构的扭曲地方政府主导型投资冲动市场分割、地方保护中国式分权由此在中国式分权下，我们可以看出服务性支出不足的原因。地方政府为了经济增长，不断地加大财政支出，地方政府的财政能力是有限的，要加大生产性支出，必然会减少非生产性支出。形成了地方政府财政支出的扭曲。为提高经济，地方政府会选择加大基础建设支出，提高对外商的吸引力。从而服务性支出就会渐渐减少。地方政府主导型投资冲动也是造成服务性支出减少的重要原因之一。地方政府不断地加大自身基础建设，就是为了增加投资，投资是拉动经济的三驾马车之一，对经济的发展起着至关重要的作用。同时由于地方政府的内部奖励机制，以经济增长为政绩衡量指标，为了在在政期间大有所为，招商引资成为最有效的手段。市场分割，地方政府的保护主义，更是造成公共资源不能共享，削弱服务性指出的主要原因。中国式分权造成地方之间的竞争越演越烈，各个地方政府使出浑身解数提高GDP，更加不注重民生问题的解决。反而形成市场分割，市场信息不对称，使资源使用率下降。造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。由财政分权所导致的中国的公共服务的缺失和水平不足,除了引起民生问题日益突出之外,还会催生出居民消费的体制性约束,并威胁经济的持续增长。其内在机理是,公共服务的不足使得原本应由政府按照市场经济条件下的公共财政模式予以承担的成本,相当部分被暂时转嫁到了普通居民手中,从而加大了居民在教育、医疗、住房等方面的成本。这种成本的转嫁很有可能将迫使居民以增加储蓄、缩减即期消费来应对,从而与其他预期支出一起改变着居民的长期预期和消费倾向,使市场机制的传导在消费环节发生障碍。而中国消费的难以启动和内需的难以扩大,无疑对经济的持续增长构成了严重威胁。(吕炜,2006)然而在解决民生问题与保持经济增长的抉择面前,政府部门选择了后者。为了维持经济增长,解决内需不足的问题,政府只是简单地选择了以政府投资来不断弥补,从而实现维持宏观经济发展的目标。而在这样一种行为逻辑下,就致力于发展地方经济的地方政府而言,居民消费性需求的不足无疑会倾向于加大政府投资,抵消消费不足对经济增长的负面影响,同时积极改善基础设施以吸引外商和民间资本,来拉动经济增长。财政支出还是在扭曲之中，并且由于消费体制性约束的存在,造成中国经济形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。并没有找到真正改善民生问题和经济增长问题两者兼得的重要内部原因。居民消费需求与民生的改善被抛弃在了经济增长模式之外,这也正是导致中国1998年以来利用积极财政政策拉动内需政策工具性效果不显著的重要原因。而这种直接外部推动式的经济增长模式,所导致的后续问题是政府投资规模随之扩大,造成政府投资比例始终维持在较高的水平。在政府有限的财政资源约束下,这又势必会进一步压缩服务性支出上升的空间,加剧消费的体制性约束,从而将政府支出锁定在了“高投资、低服务”的结构上,使得“消费的体制性约束”转化为提升民生服务性支出的“体制性障碍”,并形成了公共服务提供不足→体制性消费不足→政府投资固化→公共服务提供不足的恶性循环,从而加剧和固化了政府公共支出的偏差行为。由此,我们可以发现中国式分权体制安排,一方面维持着中国的高速经济增长,另一方面却同时抑制着政府部门发展民生的偏好,使“重投资、轻服务”的支出结构安排成为了政府在现有体制下的“自发行为”。并且由于体制性消费约束的存在,这种“重投资、轻服务”的支出结构偏差还出现了恶性循环的趋势。如下图：图2，中国民生体制障碍恶性循环图因此，经济增长没能够带来民生的改善与公共服务水平的提高,居民消费水平反而降低。经济增长、政府服务性支出、政府投资行为以及居民消费行为同时内生于由现有体制安排决定的经济增长模式之中,因