树立城市经营新理念

树立城市经营新理念张旭村余家庆●以往人们将城市建设表述为规划、建设、管理，即三环节说。为摆脱财政投入捉襟见肘的困境，政府可以改三环节说为四环节说即：规划、建设、经营、管理。●政府可对规划用地先行投资，完善基础设施，优化开发环境，将生地养熟后再以拍卖的方式出让使用权。●长期以来，人们对公用行业的理解往往只注重它的社会公益性的一面，实践证明无视公用行业经济属性的观点，只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。现代中国，脱胎于半封建、半殖民地的社会形态。这一畸形的社会形态在抑制商品经济正常发育的同时，也断送了城市进一步发展的前景。福州虽在十九世纪中叶就已被辟为五口通商的城市，但历史的逻辑注定了这一饱经世纪沧桑的古城只能达到纸褙福州城的境界。解放后的头20年里，纸褙的状况没有实质性的改观，直到改革开放，特别是1992年邓小平南巡之后，大规模的城市建设才真正全面铺开。道路总长、绿地面积、新建楼宇以及其他基础设施成倍、成十倍的增长，表明这一时期的城市建设取得了巨大的成功。但是，有资料表明，这一成功有相当部分是靠借贷实现的。长期负债建设的结果，使得每一届政府都为还贷和筹措新一轮建设的资金而伤透脑筋。建设最好不要停顿，资金又难以筹措，怎样才能有效地解决建设需要和资金短缺的难题？在主要依靠财政投入进行城市建设的传统体制之外，是否还有一条和市场经济相适应的、可以增强城市建设后劲的路子可走？重新审视旧有的观点、原先的说法，可能有助于我们拓宽视野，探索新的城市建设之路谈起城市建设，人们往往把它表述为规划、建设和管理，即三环节说。为了搞好城市建设，我们提出了三高原则，即高起点规划、高标准建设、高效能管理。在现有的体制下，追求三高中的任何一高，都要花钱，而且都主要是由政府出资。长此以往，政府当然要捉襟见肘了。为摆脱这一困境，政府可以修正三环节说，增加城市经营的内容，即把城市建设扩充为四个环节：规划、建设、经营和管理。搞好城市建设，不仅要高起点规划、高标准建设，还要高效益经营、高效能管理。所谓高效益经营，就是把城市视为一宗数额巨大、形态多样的国有资产，通过对该资产的科学运营，为城市再建设筹足更多的资金。城市本身是仅具物的属性，还是兼具国有资产的属性？语义学给城市下的定义是：工商业发达、人口密集或政治、经济、文化中心的区域。仅从字面理解，确实看不出城市与资产有什么关系。不能说这个定义有什么不妥，因为无论从城市的形成，还是从城市与农村的区别来看，密集的人流、车流、物质流和信息流构成城市最明显的特征。但假如把这个定义放到投资学的角度来审视，那么，城市的国有资产属性便凸显了出来。因为能够支撑人流、车流、物质流和信息流的道路、桥梁以及其他基础设施，无一不是由政府作为主要投资者建设而成的。投入形成资产，投入还要有产出，这是投资学的应有之义。城市资产是否也有无形、有形之分？按照现代资本学说，资产的存在方式，可以是有形的，也可以是无形的。过去，一提到国有资产，人们便自然联想到机器、厂房、设备等资产的物化劳动形态。其实，自然生成的资源也是资产，或者说是潜在的资产。这种资源一旦被开发利用，就形成现实的资产，如土地、地下矿藏等等。除了上述有形资产，城市还有大量的无形资产，如政府政策、历史文化、城市风光等等。独特的历史文化、城市风光，可以带来旅游业的繁荣，政府政策的有目的导向，可以吸纳国内外客商对某一领域的专项投资。经营城市资产有着十分开阔的层面，每一层面的精心运营，都有可能带来丰厚的回报规划是城市建设的先导，在城市建设四个环节中占据着龙头老大的位置。一个城市的总体规划，规定了该城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区，以及重点建筑、主要基础设施的明确定位。在此基础上，政府还制定城市建设的年度开发计划。规划和计划联袂向人们展示了城市各个区域的发展前景，客观上对相关地段土地的即期价格和远期开发价值进行了评估。现任建设部长俞正声在担任青岛市长期间，制定了开发东部的规划，并毅然决定将政府首脑机关从西部迁往东部。仅此一举，便使东部地价从每亩4万元，飚升到260万元，政府因此获得20多亿元的土地出让金。可见，正确运用规划的这一特殊功能，政府不仅可以从出卖土地使用权中收回大笔的出让金，而且还创造了许多商机。土地是一切经济活动最基本的载体，土地又是不可再生的资源。土地的重要性及其资源的稀缺性，决定了城市政府必须对土地一级市场实施垄断，即不仅城市的国有土地必须掌握在政府手中，任何单位和个人不得染指土地的买卖活动，而且，属于农村集体所有的土地要出卖，也只能由政府统征。政府垄断了土地一级市场后，对规划用地先行投资，通过完善基础设施优化开发环境，将生地养熟，然后以拍卖的方式出让该地块的使用权。深圳、珠海等许多城市政府就是通过这种方式，拍出了诱人的地价，回笼了数目可观的土地出让金。城市的市政公用设施是一笔庞大的存量资产。一条成熟的公交线路，可以使经营者财源滚滚；道路的冠名权和广告权，在抬升投资者的商业信誉同时，还带来巨大的广告收益；地下热水（温泉）的引入，不仅让房地产价格每平方米上扬1000元以上，而且还使开发的楼宇特别抢手。不仅如此，公共厕所也可以根据其自身的档次和所处的地段卖断所有权或拍卖经营权。长期以来，人们对公用行业的理解往往只注重它的社会公益性的一面，认为公用行业向社会公众提供服务应该是无偿的，即使收费，也只能是象征性的。实践证明，无视公用行业经济属性的观点，只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。市场经济条件下，政府不盘活这笔存量资产，就无法使之产生增值效应，更谈不上城市资产规模和总量的扩大。城市经营是21世纪城市政府面临的新课题。老套路既已证明于事无补，政府及其职能部门就有必要实施一系列改革对城市建设来说，维护规划的法律严肃性是至关重要的，城市规划当然要体现决策者的战略意图，但如同法律总是代表统治阶级的利益一样，它一经制定、批准，任何人就只有通过法定程序才能使之变更。城市规划如果只是纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话的话，这个城市的建设就没有了章法。业内人士有一句经典的说法：规划失误是最大的浪费。这不是危言耸听。有谁认真地估算过，就因为巍然屹立在古田路上的电视大楼破坏了三山两塔的景观，而使福州市的旅游业蒙受多少经济损失？从上到下，能不能形成这样一种规矩：谁也不能避开程序或任意改变规划！这个规矩不立，城市经营近乎空谈。从城市资产来看，土地资源是最应得到保护和珍惜的，地球就那么大，城市就这么小，用去一分，就少掉一分。正是基于这种朴素的认识，世界各国政府都把追求土地效益最大值作为土地开发利用所必须遵循的第一准则。怎样才能在出让土地使用权时取得土地效益的最大值？从各地的经验来看，大体有这几个要领：政府垄断一级市场、不卖生地只卖熟地、不搞协议只靠拍卖，根据规划成片开发，等等。还有一点很重要：由于土地资源的稀缺，土地供给曲线将趋向于零。供求规律向我们昭示：只有不急着把地卖光，才能卖出好的价钱。为了先修一条路，早建一座桥，把大片大片生地低价卖给人家，实在是不经济的做法。政府一定要控制好已经为数不多的土地资源的交易。就市政公用行业而言，当务之急是引进竞争机制，实行多元化经营。打破垄断，建立现代企业制度，是市场经济条件下，市政公用行业健康发展的必要条件。近年来，福州市的城市公共交通业得到迅速发展，但是，独家经营难以激活企业的经营机制，无法剪断财政补贴的脐带，而且还封杀了民间资本进入城市公共交通业的通道，为可持续发展设置了不应有的障碍。上海市城市公共交通行业的改革为我们提供了成功的实例：分离非经济性的医院、幼儿园等企业办社会的机构--保证企业轻装上阵；撤掉总公司的牌子--甩脱垄断经营体制；改组原有的各个分公司，使之成为具有法人资格的实体公司--夯实竞争机制的基础；适度开放市场，对民间资本进入公共客运市场实行市场准入制度--真正推行多元化经营。温泉是福州市城市特有的资源。除国有的市温泉供应公司外，还可以把原属于商业系统的澡堂业组建成新的温泉供应公司，参与竞争。今后，随着贵新隧道的开通，连江潘渡乡贵安村日开采量7400多吨温泉的一大部分将进入福州市区。届时，可以让民间资本参与投资，组建股份有限公司，实行温泉供应的多元化经营。连江潘渡贵安村温泉、闽侯南屿龙泉村温泉引入福州，极有可能带动新店、建新地区房地产业和其它行业的繁荣，成为福州新的经济增长点。供水、污水处理等资产的经营仍具有一定的垄断性，一时难以放开实行多元竞争，但也应通过企业改制、改组、改革，建立现代企业制度，实现政企分开，转换经营机制、提高经营效益，防止国有资产的浪费。为了管好市政公用行业，用活这笔巨大的资产，北京、上海、武汉、厦门等许多城市都设立了市政公用局，且定编人数都在60～70人左右。但是，由于种种原因，长期以来，福州市在市政公用行业的管理上没有投入太多的精力。直至现在，也只是在市建委设一个公用事业管理处（只有五六个人）进行运作。这样一个机构与庞大的资产量和艰巨的改革任务是无法相称的，有必要成立市政公用管理局，负责市政公用行业国有资产的保值、增值并统筹这笔资产的运营。成立城市建设投资公司，可以运用商业化的操作方式对城市国有资产进行有效运营。城市资产的相对集中管理，可以盘活存量资产，使城市资产在科学配置和优化组合中发挥更大作用，产生规模效益。城市建设投资公司按照公司法和公司自身的章程运作，除了盘活存量资产，还可以通过银行贷款、政府补助，发行城市建设债券等途径筹集更多的资金。原来政府的无偿拨付，投向城建投资公司后，变为有偿投入，实现了投入产出的统一，避免以往城市建设投资有去无回的弊端。上海市的成功做法值得我们仿效：上海城市建设投资开发公司应用市场运作方式，成立不久就筹措到上百亿元的资金，建设了杨浦大桥等城市重要的基础设施，不仅对城市建设作出了重要贡献，自身也取得了良好的效益。引进市场机制，经营城市资产，在全国一些城市已经破题，并积累了不少成功的经验。新的千年赋予我们新的使命，要求我们更加大胆地探索，以期在城市资产经营方面有所突破，有所创新。