农村合作医疗的历史变迁和思考

农村合作医疗的历史变迁和思考【论文关键词】农村；合作医疗；农民【论文摘要】新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。合作医疗在近60年的发展历程中，有过辉煌也有过衰落，这一过程对新型农村合作医疗的进一步发展提供了宝贵的经验。文章就是在对农村合作医疗制度的发展变革研究的基础上，总结经验，试图为现在我国农村卫生事业的发展提供一些建议。我国是一个农业大国，解决广大农村居民的医疗保障问题，使农民走出“因病致贫，因病反贫”的恶性循环，是构建和谐社会，建设社会主义新农村的重要问题。新型农村合作医疗是在传统农村合作医疗制度走向衰退后，由我国政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。有效地实施这一制度必将极大促进我国农村医疗保障体系的发展与完善。一、农村合作医疗的发展历程新型农村合作医疗制度是在构建和谐社会的主旋律下，在建设社会主义新农村的倡导下，在原有合作医疗制度基础上提出并发展起来的。因此，结合农村合作医疗制度的历史变迁和我国社会的具体形势，对研究新型农村合作医疗具有重要意义。从合作医疗制度产生到新型合作医疗确立大致可以分为以下几个时期：（一）合作医疗的产生和发展合作医疗萌芽于20世纪40年代陕甘宁边区为响应毛泽东同志“自己动手，丰衣足食”的号召而组织的卫生合作社，到1946年卫生合作社达到了43个。50年代，东北各省也积极采用群众集资办法兴办卫生机构。至1955年，农业合作化达到高潮，在山西、河南、河北等省的农村出现了一批由农业合作社举办的保健站和医疗站。1956年，河南省正阳县王店乡团结农庄创造性地提出“社办合作医疗制度”。这些医疗组织具有互助共济而不具有医疗保险的性质，但它为后来实行的合作医疗保障制度奠定了基础。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，正式肯定了农村合作医疗制度。1965年6月，毛泽东同志做出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示，极大地推动了农村合作医疗的发展；同年9月21日，卫生部下发了《关于把卫生工作重点放到农村的报告》。从此，合作医疗在全国大范围地发展起来，据统计，全国农村办合作医疗的大队比重从1958年的10%发展到1976年的90%。1978年“文化大革命”结束后，合作医疗制度被写入宪法，到20世纪80年代初期合作医疗的覆盖率已达到90%。（二）合作医疗的衰落80年代初期，由于农村经济体制改革，家庭联产承包责任制代替了集体经济，使依赖于集体经济的合作医疗失去了主要的资金基础。再者，由于文化大革命“左”倾思想的影响，国家政策上的引导，和合作医疗在运行中出现的问题，尤其是资金短缺等情况的出现，使得合作医疗濒临解体。1989年，合作医疗的参合率跌至4.8%。至此，轰轰烈烈的合作医疗在大部分农村消失，农民失去了国家提供的医疗保障，因病致贫，因病返贫的情况再次泛滥于我国农村。（三）新型农村合作医疗制度的确立进入90年代，我国绝大部分农村居民处于无医疗保障的情况，尽管党和国家多次强调要加强农村卫生工作，发展和完善农村合作医疗制度，但情况一直没有明显改善。直到2002年10月，中共中央、国务院颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确指出要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部所发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求“从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。”自2003年7月试点开始，截止到2006年底，全国已有1451个县(市、区)开展了新型农村合作医疗，覆盖人口为5.08亿人，4.10亿农民参加了合作医疗，参合率达到80.7%。二、新型农村合作医疗的历史性思考自新中国成立以来，合作医疗制度历经近60年的曲折发展，曾经取得过巨大成功，甚至受到国际社会的广泛重视。但随着80年代家庭联产承包责任制的推行而逐渐瓦解，直至2002年重新开始了新型农村合作医疗制度的建设工作，并在2003年下半年进行试点，新型农村合作医疗才得以重建。这一历史变迁为我们研究新型农村合作医疗的未来发展提供了宝贵的经验和教训。我认为，主要有以下四点：（一）明确政府角色，发挥政府作用新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。因此，政府在新型农村合作医疗实施过程中发挥着重要作用。如何适当地行使行政手段，既不过度干预，也不放任自由，有效的发挥政府作用，成为政府在新型农村合作医疗实施过程中较难把握的重点。（二）因地因时制宜，探索筹资方式在统一的基本筹资制度基础上，建立多渠道、有弹性的筹资机制。首先，由于我国东南沿海地区、中东部地区、西部地区经济发展并不均衡，因此，财政补贴、集体补助和农民个人缴纳份额应有所区分，最低额度应按国家要求。其次，根据合作医疗基金充足与否，保障内容也应有所不同，使大病统筹、家庭账户门诊和社会救助发挥不同的作用。第三，要建立政府筹资水平随财政收入增长而增加的制度，并在有条件的地区逐步探索按农户实际收入缴费的机制。最后，要发展多元筹资机制，引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，充实农民医疗保障基金。（三）构建稳定政策，寻求法律支持我国合作医疗发展最快最好的时期，正是有了政府引导和政策支持；而在文化大革命后和农村经济体制改革的双重影响下，国家政策不再向合作医疗倾斜，而是对其否定，最终造成了合作医疗的衰落。因此，必须保持稳定而连惯的国家政策，建立健全法律法规，为新型农村合作医疗的发展寻求各方保障。（四）健全管理体系，加强监管力度一是要建立信息化的合作医疗管理体系。提高管理水平和资金使用效率，按照以收定支、收支平衡，和公开、公平、公正的原则进行管理，做到专户储存，专款专用，不得挤占挪用。各级政府及其相关职能部门根据配置标准保证合作医疗相关管理资源的足额配置。二是要加强监管力度。由于农民自身的局限性，他们对合作医疗持怀疑态度，因此，更要明确监管主体和对象，健全监管制度，采取多种形式，定期向社会公开实施情况，以期新型农村合作医疗迅速而有效地推广实施。农村合作医疗历经近60年的发展，有经验也有教训。在总结已往历史的基础上，探索和发展新型农村合作医疗，是解决广大农村居民医疗保障的重要举措，对建设社会主义和谐社会和新农村建设具有重要意义。【参考文献】［1］卫生部统计信息中心．2006年中国卫生事业发展情况统计公报［R］．［2］新型农村合作医疗试点工作评估组．发展中的中国新型农村合作医疗－新型农村合作医疗试点工作评估报告［Ｍ］．北京：人民卫生出版社，2006．［3］中日合作安徽省初级卫生保健技术培训项目办公室．新型农村合作医疗及初级卫生保健［Ｍ］．安徽：合肥工业大学出版社，2004．论农地流转与农地产权制度之思考论文关键词：土地产权流转机制土地承包法论文摘要：土地产权制度建设，必须明确允许土地产权流转的权利和义务，并对流转给予规范。土地产权制度既包括经济关系，也包括法权关系。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的。国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则，农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏，农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上，按照国家规划和土地使用的效益原则，而建立起来的农村土地的流转机制。但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动，而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的，并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容：其一，土地产权制度是一定社会条件下，人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二，以土地为媒介结成的人与人之间的关系，有的上升为国家意志，形成有关土地的法律和政策。因此，土地产权制度既包括经济关系，也包括法权关系。前者属于经济基础，后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移，就应当规范使用土地转让权，使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地，适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置，提高土地的生产效率，降低生产成本，通过规模经济的实现，从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研，征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%。一、我国现行农村土地产权制度的弊端当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展，但是随着时间的推移，其内在缺陷也逐渐暴露出来，主要表现在以下几个方面：1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出：农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，似乎连立法者也解释不清。2.土地所有权效力不完全。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲，农民集体拥有法定的土地所有权，应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上，我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先，在使用权和收益权方面，通过承包合同而取得土地承包经营权的农民，本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利，然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同，还有些基层人民政府以调整产业结构为名，强行干涉农民的自主经营权。另外，“一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少，人地矛盾比较尖锐，人口对土地的压力越来越大，但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展，现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地，导致农民失业又失地。其次，农村集体土地所有权无最终处分权，一方面，国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。另一方面，我国立法不但禁止集体土地买卖，而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权，同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此，集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析，集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的