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土地开发政策与未来发展趋势浙江大学公共管理学院杨遴杰2015年1月一、开发土地的来源二、城市土地开发经营三、城市土地开发经营案例——杭州为例四、创新尝试与发展趋势一、开发土地的来源（一）征地宪法：第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。征地数量如何确定？逻辑线：粮食安全耕地保护用途管制基本农田规划计划农转用占补平衡土地征收补偿基本农田集体土地城市土地规划区补充耕地1.用途管制是目前世界上很多土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。主要对合理利用土地资源和保护耕地等方面起到了重要作用。我国从1999年开始实施。现行土地用途管制制度将土地资源分为农用地、建设用地和未利用地。对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制。2.基本农田保护制度《基本农田保护条例》1998年12月颁布，1999年开始实施。要求各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；十七届三中全会要求“划定永久性基本农田”。3.农用地转用建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。以前分批次转用，审批程序复杂，周期长，速度慢，导致很多地方绕道走，“以租代征”，违法占地情况严重。2006年后，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）：按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。4.占用耕地补偿制度国家实行占用耕地补偿制度。“占多少，垦多少”,开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。个别省、直辖市因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。现状：补充耕地上山，填湖，下海，出国，作假。5.土地征收制度为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。征收标准变化：不高于三十倍——按三十倍补偿——区片综合价——从土地收益中给予补贴——社会保障+就业培训+住房保障。征地制度改革：方向选择——提高标准，还是缩小范围。十七届三中全会文件：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。十八大:提高农民在土地增值收益中的分配比例。如何提高的路径选择？(二)拆迁1.当前政策2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台。--1991年，为规范城市建设中的拆迁行为，国务院制订了《城市房屋拆迁管理条例》。--2001年，为适应城市建设的新形势，国务院修订了《城市房屋拆迁管理条例》，对相关规定进行了完善。2.改进之处（1）拆迁主体界定更清晰明确了该法规涉及的仅为政府为主体的拆迁行为，因为其名称中用的不是“拆迁”而是征收和补偿，征收本身就是政府强制行为。征收和补偿两个词既表明了法规仅适用于政府拆迁，在法律内涵上也比拆迁这个词更为准确。征收的强制性，使得征收目的必须是公益性的，只有公益性目的才能解释强制获得他人财产的合理性。《条例》例举了六个公共利益目的征收类型。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。（2）合理补偿就被征收人而言，补偿是否合理是其最重要的考虑因素。《条例》中明确规定了补偿包括三个方面：(a)被征收房屋价值的补偿；(b)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；(c)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。另外，还明确要求“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”这条原则的确定有力地保障了原房屋所有者的权益。（3）变行政强拆为司法强拆以前的拆迁引起争议的一个重点在程序公正性上。《条例》彻底取消了政府进行行政强拆的可能，要求必须申请人民法院强制搬迁。《条例》规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。政府既然是征收主体，就不能再来强拆，否则缺少权力制衡，成为一个典型的运动员和裁判员一体的现象。引入司法机构裁定强制拆迁，确保法院的独立性，避免政府或者党委的干扰，使得其裁决真正公平、公正，在当前的政治社会现实中尤为重要。2.需要完善之处（1）公共利益的定义社会对旧城区改建是否属公共利益存在较大分歧。在讨论稿中凡是涉及到这个方面的，都以“90%”、“三分之二”之类的多数意见来作为启动项目或者制订补偿标准的依据，具有一定合理性。而《条例》将这些限制性的要求全部剔除，把旧城区改建与国防、卫生、保障房等纯公益性目的的征收程序完全等同起来，不利于保护被拆迁人的利益，容易扩大征收范围,导致大量不必要的征收行为出现。（2）并不存在商业拆迁进行补充《条例》强调的是政府为主体的征收行为，是否在政府征收之外，还有完全以谈判为手段、非强制为特征的商业拆迁？由于现有土地法规要求公益性目的之外的其他经营性用地必须通过招拍挂来供应土地，招拍挂之前需要由政府获得土地，进行前期开发并以净地、熟地供应。因此，现实中并不存在用地者和原土地使用者之间谈判而成的所谓商业拆迁，纯粹商业目的开发需要的土地也必须由政府去征收房屋后得到。如何与现有土地法规相配合，避免地方政府最后不得不通过刻意放大“旧城区改建”和“其他公共利益”的适用范畴，来套用本法规获得经营性用地。否则，在征收目的上的进步，最终在现实里还是回到了当前一样政府全包揽的状况。(3)补偿标准存在不公平三个方面的补偿都只是现值、实际成本和损失的补偿。而被征收者往往要承担更多的负担。比如搬迁后各种生活成本可能会增加，对一些低收入阶层来说，虽然居住环境好了，但是各种费用提高，会带来生活压力增大。再比如，居住在一个25年房子内的人，房款已经缴完，没有还贷负担。如果拆迁按照剩余45年来补偿，房主要购买当前70年产权的房屋，要么就要缩减其居住面积，要么就要补贴大量资金或者贷款来买同样大小的房子，这无疑大大降低了其生活水平或者增加了其经济负担。上述负担都由政府的强制拆迁行为引起，政策应该在此方面有所考虑。（4）司法强拆的公正问题司法机关处于相对超脱、中立的地位，能以维持社会公义为基本理念，以公平公正进行裁决为行为基准。但在我国的司法实践中给出的多是反例。行政强拆中，政府在强拆之时习惯拉上公、检、法一起，希望对被拆迁的民众实施全面的权力震慑，促使他就范。在不改变行政大于司法，无法实现司法独立之前，由政府去申请司法强拆，不能改变强拆中可能存在的权力与权利不均衡的实质，不过是多走一个申请程序。在公、检、法都参与强拆的情况下，甚至可能会出现更荒诞的一幕：在强拆现场，政府官员让法官从强拆队伍中走出来，现场办公，接着强拆。司法强拆与行政强拆之间不仅是裁决部门不同，最大的差别应该是司法机关要对强拆各方面的合理性进行审查：原因、程序、价格、行为是否完全合理合法。审查后，政府无错的才可判决强拆，政府有错的要么否决，要么修正后再申请。也就是说，行政机关申请司法强拆，不会全都成功。在这个意义上，用“司法裁决”比司法强拆更准确。在《条例》中却对司法机关接到政府强拆申请之后的审查程序完全是空白的。其第二十八条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这样的条文从语义来看，容易被理解成法院接受申请后就应裁决马上实施强制执行，无需在进行审查。4.现实困境最高检：目前我国信访人群主要集中在城市房屋拆迁、农村征地、国有企业改革、涉法涉诉等六个方面调查显示，上访群体性事件，50%-60%与征地拆迁有关。官民冲突的集中体现。诡异的副作用——政策性离婚。5.困局成因（1）公共利益定义缺失，导致征拆范围过大。征地拆迁大概可分为三类：基于公益，比如建公路；房屋重建，所谓危改房；第三类就是商业目的的开发。而目前第三类是国内拆迁中最多的，也是引发纷争最大的一块。第一类属于公益，政府出面征拆无疑问。第二类属于半公益，是否非要政府出面？第三类纯属商业行为，政府不应该出面。（2）缺乏城市更新的市场化途径，也缺乏农地入市的非征收途径，土地的利用过程必然要求发生产权转移。征地拆迁实质是围绕土地利用带来的权益的重新调整和分配。当前的调整和分配制度在制度设计上明显不利于原土地使用者，在实施中更不利于保护他们的利益。被动的失去产权，被动地接受补偿标准，必然引起对自身权益损失的愤怒。（3）征拆标准政府单方面确定，缺乏市场化定价机制作为比照。两会，丽江市长：“大理至丽江高速路修建涉及到几十户拆迁户，其中大部分拆迁户都签订了合同，还剩下两户没有迁走。一户评估价46万，但对方表示少于200万不拆；另一户评估价72万，但拆迁户开价720万，否则免谈”。拆迁的标准与“钉子户”的期望值相差太大。“可一旦接受他们的要求，那反倒是对其他70户居民的不公平。”施工单位：“我们每天的经济损失为4万元，人工和机械设备都在待命，都等着施工的命令，然而直到现在没有丝毫动静。就因为这么一小段路，牵绊住了我们，以致其他地方的工程也无法开工，公司经济损失达二三百万。”（4）土地产权年期与房屋不对等，估价时候不考虑土地价值，多以房屋面积为补偿标准，或以剩余土地年期为补偿，导致双方对估值差异大。《物权法》避谈到期续费问题。《征收与补偿条例》以房屋面积为考量。二、城市土地开发经营与管理（一）城市土地利用的基本制度1.我国土地管理三大基本制度：土地用途管制、土地征收与土地有偿使用。2.城市土地配置机制：（1）国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制；（2）有偿分为协议与招拍挂两类；（3）经营性用地与工业用地必须招拍挂供应；（4）国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资(入股)、转让、抵押土地。3.土地储备制度全面推行，作为政府供应土地的前期必要程序。4.工业用地工业用地最低价+招拍挂+控制指标招商-选商浙江：永康，超过200万，宁波最高达300万。但是,大部分地方的工业用地招拍挂并不适用.多数采取挂牌方式,类似于一个定向的协议.5.划拨、限制、禁止用地目录。6.国务院：2008年3号文件今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业