完善保险合同纠纷非诉讼解决机制

完善保险合同纠纷非诉讼解决机制维护社会和谐稳定——兼谈探索建立具有浙江特色的专业化解决机制浙江保监局法制处陈沁、潘军华摘要：保险合同纠纷随着保险业的快速发展而不断增加，依靠单一的诉讼方式难以及时有效化解，重视发挥非诉讼解决机制的作用有利于社会和谐稳定和保险业科学发展。我国应当根据保险合同纠纷解决的总体有效需求，合理配置资源，构建以专业化解决机制为核心的多方式、多层次的保险合同纠纷非诉讼解决机制，各方式之间既要相对独立、可供选择，又要紧密对接、协调共存，同时非诉讼机制与诉讼机制应当衔接兼容，实现保险合同纠纷解决机制的多元一体化，维护社会和谐稳定。关键词：保险合同纠纷解决机制非诉讼近年来，随着我国经济体制改革的不断深化，保险业得到了快速发展，在应对灾害事故、服务新农村建设、完善社会保障体系、参与社会风险管理等方面发挥了积极作用。同时，由于保险法律法规不健全、社会公众保险知识缺乏、保险公司规范经营水平不高等原因,保险合同纠纷也迅速增加，在一些地区甚至演变为社会热点问题，形成对保险业持续健康发展的严重困扰，也给社会和谐稳定带来一定压力。在这一背景下,依靠单一的诉讼方式已经较难及时有效地化解各类保险合同纠纷，建立能够满足保险合同参与者需求的多方式、多层次的非诉讼解决机制，对于维护社会和谐稳定、推动保险业科学发展、保护保险消费者利益都具有重要的现实意义。基于此，笔者尝试立足保险业实际和国内外相关实践，提出保险合同纠纷非诉讼解决机制的目标模式，并就探索建立具有浙江特色的专业化解决机制提出建议。一、保险合同纠纷非诉讼解决机制的价值审视保险合同纠纷非诉讼解决机制是指在民事诉讼制度以外，通过调解等非诉讼方式处理保险合同争议的程序和制度的总称。我国保险业发展起步较晚，在保险合同纠纷大量涌现的初期，建设多元化的纠纷解决机制未引起保险业内外的关注，一度认为通过法院诉讼程序解决纠纷是一种正统的手段，诉讼可以解决一切保险合同纠纷，进而排斥各种非诉讼解决机制。但随着纠纷数量的持续上升，以浙江省和江苏省为例，据统计，浙江全省法院近四年来审理的一审保险合同纠纷案件数量以每年50%的速度上升；而江苏全省法院2008年审理的一审保险合同纠纷案件是2003年的9倍多。(参见陈沁等：《浙江保险业法制建设的现状及思考》［J］，《浙江保险》，2008（6）;江苏省高级人民法院课题组:《均衡保护当事人权益，促进保险业健康发展——江苏法院5年来保险合同纠纷案件审理情况调研报告》［N］，人民法院报，2009-5-21。）诉讼解决机制固有的弊端也不断显现，大量保险合同纠纷在法院判决后难以实现“案结事了”，审判效率也不尽如人意，且由于诉讼成本相对较高，对解决涉及弱势群体的小额纠纷显得过于奢侈，一些保险消费者转而采取滋扰保险公司经营、聚众上访等非正常的手段，成为影响社会稳定的因素。于是，保险监管者和经营者都将企盼的目光投向非诉讼解决机制，对其价值重新作出评价。（一）保险合同纠纷的多样性需要多元的纠纷解决机制利益的冲突和协调是市场经济运行的重要表征。我国保险业尚处于发展的初级阶段，基本制度尚不健全，一些利益关系尚未理顺，很多时候具体的保险合同纠纷背后往往隐含着多元利益冲突，其中保险人与被保险人之间的利益冲突是核心，同时被保险人与投保人、受益人之间，保险合同当事人与医院、车辆维修者等合同外其他利害关系人之间也存在一定的利益冲突，此外还有中介机构、新闻媒体、消协等社会组织，各类主体都想要充分表达自己的利益诉求，从而使保险合同纠纷的性质、形式、激烈和复杂程度呈现多样性。因此，解决保险合同纠纷的手段、方式也必然应当是多元的，非诉讼解决机制和诉讼解决机制基于相同的法制基础，可以共同起到解决纠纷的作用。（二）保险合同纠纷非诉讼解决机制有利于实现团结和谐在以和谐为核心的“和合文化”的影响下，中国百姓形成了“和为贵”的心理，多数人具有“息讼”、“厌讼”意识，对待纠纷的态度则是息事宁人、排斥争讼。“和合”一词出于《国语•郑语》,最初指协调各种伦理规范或关系、治理国家百姓的方式。所谓“和合”,是指自然、社会、人际、心灵、文明中诸多元素、要素的相互冲突、融合,以及在冲突、融合过程中各元素、要素合为新的结构方式、新事物、新生命的总和。(详见张立文《和合学概论———21世纪文化战略的构想》，北京师范大学出版社,1996。)。通过诉讼解决保险合同纠纷时，当事人处于针锋相对的位置，扩大和加剧了关系的对抗性，交易过程中的诚实守信、自治协商、乃至社会的宽容和责任感，往往会在权利和利益的对抗中遭受贬损。而非诉讼解决机制一般在相对宽松的环境中进行，查明基本事实之后，通常居中人会尽力说服当事人本着团结和睦、互相让步的原则进行和解。实践证明，通过上述程序，多数保险合同纠纷都可以得到“和平”解决，把纠纷带来的损害降到最低，顺应了当事人的心理需求，这对于维护保险公司和保险业的良好社会形象也具有积极意义。（三）保险合同纠纷非诉讼解决机制有利于节约矛盾处理成本保险合同纠纷的解决机制更多的是一个实践问题而非理论预设。从诉讼解决机制本身分析，虽然它与非诉讼解决机制相比，具有权利实现的强制性和复杂的程序保障等优势，但也存在成本高、周期长等不足。而非诉讼解决机制充分尊重当事人的意志，程序便利，费用低廉，处理效率较高，可以大大节约保险合同当事人解决纠纷的成本，同时减少法院受案，节省有限的司法资源。此外，由于适用非诉讼解决机制处理保险合同纠纷的过程是不公开的，可以避免当事人的个人隐私和商业秘密在纠纷解决中被泄露。（四）保险合同纠纷非诉讼解决机制有利于促进纠纷的公正处理保险合同是专业的金融合同，在处理保险合同纠纷过程中，必然要涉及相关专业知识，适用专门法律，这就要求居中人全面掌握理解相关保险专业知识和保险法律知识。但目前法院审判工作普遍繁忙，面对专业化、多样化、复杂化的保险合同案件，实践中有些法官显得力不从心，甚至在处理中出现疏漏，影响了案件质量。保险合同纠纷非诉讼解决机制的选人用人方式比较灵活，尤其是那些解决保险合同纠纷的专门机构，可以根据需要从社会各界广泛选聘相关专门人才，提供专业化的纠纷解决服务，有利于促进纠纷的公正处理。当然，诉讼作为公权力介入保险合同纠纷处理的终局方式，对非诉讼解决机制的运行具有监督制约作用，可以审查并矫正非诉讼程序中的不公正行为。二、国内外保险合同纠纷非诉讼解决机制的实践探索（一）国外相关情况自20世纪后期以来，“AlternativeDisputeResolution”（简称ADR，含义为“替代性纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决机制”）逐渐受到各国重视，获得广阔的发展空间。由于司法制度和保险业发展水平的不同，各国运用非诉讼机制解决保险合同纠纷呈现出不同的发展格局。实际上，保险合同纠纷非诉讼机制解决并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式，其发展也没有放之四海而皆准的普遍规律。这一点，可以从美国、英国和韩国三个典型例证中得到说明。1．美国。由于出现“诉讼爆炸”以及受实用主义哲学理念的影响，美国成为ADR最积极的推动者。(参见［美］史蒂文•苏本、玛格瑞特•伍:《美国民事诉讼的真谛》［M］第一章，蔡彦敏、徐卉译，法律出版社，2002。).美国的法院附设ADR最为发达，这主要是为了适应法院功能转移的需要，在某种意义上也是司法功能的延伸。美国联邦法院及地方法院在审理保险合同纠纷案件时，至少要向当事人提供一种ADR方式，使保险合同纠纷在进入实质性的审理阶段之前尽量达成和解，以减轻司法压力，维护司法体系的地位和尊严。2．英国。1981年，英国嘉定、皇家和保众等三家较有影响的保险公司发起成立了保险投诉调查局，参加者是各大保险公司，其目的是公平、快速及采用非法律的渠道来解决普通消费者与保险机构的纠纷，至1996年，该机构共有会员单位390多家，成为解决保险合同纠纷的重要力量（赵燕：《保险合同纠纷解决机制：专业化是上策》［N］，金融时报，2005-7-5。与此类似，我国香港地区设有保险索偿投诉局、台湾地区设有保险申诉调查处理委员会等。这类机构是专业化的非诉讼解决机构，性质上属于独立的行业自律机构；免费为保单持有人提供投诉咨询和纠纷解决服务；裁决结果只对会员公司具有约束力；集聚保险专业人才使保险纠纷得到合情合理的解决，以维护保单持有人利益，维持公众对保险行业信心。3．韩国。韩国金融监督院内设立了专门的争议调解局及争议调解委员会，负责处理金融保险纠纷，分为行政调解和行政裁决。对保险企业违规的裁决，保险公司必须接受；对于合同争议的调解意见，不以行政手段强制执行。(二）国内相关情况根据我国《消费者权益保护法》的规定，消费者和经营者发生权益争议，可以通过下列途径解决：一是与经营者协商和解；二是请求消费者协会调解；三是向有关行政部门申诉；四是根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；五是向人民法院提起诉讼。我国保险合同纠纷解决机制正是在这述规定的基础上起步的，经过近年来的不断努力，对非诉讼解决机制的实践探索初见成效。1．行政调解。我国保险法律法规没有明确要求保险监管部门对保险合同纠纷进行调解，保监会规章规定保险监管部门对有关保险合同纠纷的投诉不予受理见《中国保险监督管理委员会信访工作办法》（保监会令（2005）1号）第二十条。但由于保险法赋予保监会以保护投保人利益的职责，同时由于一些合同纠纷伴随着保险违法违规行为，涉及违法违规的投诉和涉及保险合同纠纷的投诉有时很难区分，因此，实践中保险监管部门无法做到对保险合同纠纷一概不予受理，或者即使在程序上未予受理，但实体上仍在开展调解工作，发挥了行政调解功能。根据保监会公布的数据，2008年保险监管部门处理的保险合同纠纷投诉达4201件，占同期信访投诉总量的41%，一批纠纷通过行政调解得以解决。2．行业协会主导的保险合同纠纷快速处理机制。2005年5月，保监会确定在上海、安徽、山东等地开展保险合同纠纷行业内解决机制试点工作。2007年4月，保监会发布《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》，其基本思路是在保险行业协会框架下成立保险合同纠纷调处机构，各保险公司通过签订自律协议的形式承诺积极参加调处程序，履行调解协议或裁决决定。为提高调处效率，调处机构受理的保险合同纠纷涉及的金额具有一定限制，且要求纠纷发生后未超过6个月，调解不成功的，调处机构视情况可以作出对保险公司具有单方约束力的裁决。其后，各省市保险合同纠纷快速处理机制纷纷建立，但实际运行情况参差不齐。值得一提的是，北京市保险行业协会与当地法院签订调解合作协议，由调处机构派员参与诉讼调解，既增加了处理机制的案源，也扩大了社会影响。3．人民调解。2002年9月，最高人民法院、司法部集中发布司法解释和部门规章参见最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，司法部《人民调解工作若干规定》，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见的通知》。要求加强和规范新时期人民调解工作。目前，我国已经建立了比较完善的人民调解组织架构。在处理保险合同纠纷方面，人民调解机制一直在发挥作用，尤其是对一些因交通事故、治安纠纷案件引发的保险理赔，人民调解委员会在调解侵权纠纷时，往往对保险合同纠纷一并进行调解处理。近期，在一些省市，保险行业协会主导的保险合同纠纷快速处理机制已经实现与人民调解机制的融合，将业内处理机制纳入人民调解机制。4．仲裁。从法律效力上看，仲裁具有准诉讼的性质，但适用条件比较严格，需要在保险合同中约定有效的仲裁条款，仲裁机构方能受理。面对专业化的保险合同纠纷，有些仲裁机构在机构设置、仲裁员的选聘上也作了相应调整，如上海仲裁委员会、杭州仲裁委员会先后设立金融仲裁院，增聘了保险业内的资深人士作为仲裁员，专门负责金融保险案件的仲裁工作。总体看来，仲裁受案源的限制，在处理保险合同纠纷中作用尚有待进一步发挥。的是，上述介绍的国内外保险合同纠纷非诉讼解决机制的主要模式架构，某一方式并不排斥三、我国保险合同纠纷非诉讼解决机制的目标模式目前，我国保险合同纠纷非诉讼解决机制已经出