安起雷：推进我国城镇化进程的金融政策支持问题

安起雷：推进我国城镇化进程的金融政策支持问题中国人民银行总行高级会计师安起雷在“2010发展中国论坛——中国城镇化的问题与对策”专题上作《推进我国城镇化进程的金融政策支持问题》主题演讲。摘要：对农村城镇化进程中金融服务的现状和资金困难问题进行深入分析，探讨如何构建新形势下的农村金融服务体系，促进金融服务机构的健康发展和农村城镇化建设。一、我国当前城镇化的现状和问题一般认为，城镇化是人们的经济、政治、文化等社会活动，为节约时间向特定空间集聚的过程。在这个过程中，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升，人口和产业向城市集聚，生产方式、交换方式和生活方式向规模化、集约化、市场化和社会化发展。城镇化是工业化发展的客观要求，城镇化水平是一个国家社会经济发展水平的重要标志。建国以来，特别是改革开放以来，我国城镇化水平随着经济发展不断提高，从1978年的17.92%上升到2006年的36.09%，年均提高0.38个百分点，城市数量从1978的193个，增加到2009年的863个，建制镇从2176个增加到2.03万个，城镇人口从1.7亿人增加到4.56亿人。总起来看，有减缓的趋势。城镇化滞后不仅使工业的主导作用不能很好地发挥，社会分工不能细化，影响了就业，影响了第三产业的发展，影响了需求的增长，而且，使城乡经济难以协调发展，影响了整个国民经济的发展。当前我国城镇化建设中主要涉及以下经济和社会发展的政策问题及选择：1、农业和农村的需求不足依然是关键。目前，农民的人均收入仅相当于城市居民的约三分之一。而提高农民收入，就必须加快以产业化为基础的农业现代化建设，把农业多余的劳动力转移到二、三产业，向城镇集中以提高城镇化水平，这是一项关系全局的重大决策，可以说是解决当前中国经济发展问题的一把钥匙，也是最终解决“三农”问题的必由之路。但城镇化进程的快慢是有其自身规律和有条件的。农产品富余和粮食安全是城镇化发展的必要条件，如果农业的商品率大大提高，农民除了养活自身以外，还能给社会提供更多的农产品，就应当不失时机大胆地把农村富余劳动力转移到城市，转移到二、三产业，这样不仅可以为富余的农产品找到出路，进一步提高农业劳动生产率，降低农业生产成本，增加农民收入，而且，可以大大促进城市经济的发展，城市经济的发展反过来又可以支持农业的发展。从这个意义上讲，城镇化本身就是对农业的支持。城镇化的进展程度还要考虑其他需要、农村人口的素质、城市建设所需资金的满足程度以及就业的前景等因素。“十二五”期间城镇化目标定多大合适，从我国当前的实际情况看，如果城镇化的进展太慢，就业问题就很难解决，需求就很难有较快的增长，从而也难以实现今后一个时期我国经济的年均增长率达到7%的预期目标。2、城镇化进程应以中小城市为重点选择。城镇化进程中重点放在哪里，牵涉到如何最大限度地发挥城市的功能，也涉及投资倾斜和政策支持的重点。在这个问题上有各种选择，主要有三种意见：一种意见是主张重点发展小城镇，因为小城镇一般占地少，离农村近，容易与农业结合，建设起来也节省投资。我国在三五年内再发展1万个小城镇就可以转移1—2亿农村人口。加上现有城镇的扩展，转移农村人口2—3亿没有问题，这是一些地方近几年提高城镇化水平的主要措施和重要经验。第二种意见主张重点发展中小城市，现有的大城市交通、污染、水的供应等问题越来越难解决。同时城市规模太大，管理比较困难，会提高城市经济活动的成本。我国现有的小城镇已经不少，不能再强调发展，而且要适当归并。这样做的好处是容易发挥城市功能作用，有利于提高经济质量。中小城市已有一定的基础，容易扩展，节省投资。我国现有县城1674个，市663个，如果一个城市平均增加10万人，全国就是2.34亿人。第三种意见主张顺其自然，城市宜大则大，宜小则小，按照经济发展的需要自然形成城市规模。一个基本的原则是，经济效益决定城市发展，适合搞多大规模就搞多大。如果发展特大城市和大城市经济效益高，当大城市发展到一定规模，由于污染、交通、水的供应等问题造成经济效益下降或者居住不方便时，产业和人口自然会向中小城市转移，不能主观随意确定哪些城市应当发展多大，并按此规划建设，政府应当顺应市场发展的需要，给予适当的指导与扶持。但就全国来说，城镇化的重点应当放在中小城市和中心镇的建设上。中心镇发展到10万人以上的，可以改为市。这主要是考虑我国当前的实际情况，从有利于发挥城市功能，有利于节约用地，更好地推动经济的发展，降低农民进城的成本。而大城市和特大城市完全不发展不可能，特别是些高新技术产业和金融中心的建立，主要靠大城市和特大城市,但由于我国现有的大城市人口有的已经超过1000万,继续扩张对交通、水、环境的压力会更大。目前我国大城市、特大城市基础设施比较好，生产经营的协作和服务条件比较好，生产经营的协作和服务条件比较好，加上各种社会保障优惠，在这种情况下，如果不加限制任其扩张也是不行的，所以还要有所控制。3、城镇化的产业重点放在哪里？这实际上是一个城市功能定位问题。不能为城镇化而城镇化，不能以为把农民转入城市，建一些企业，修些马路，盖些房子，就是城镇化。一个城市必须有吸收经济要素的功能，有开放式的结构，能聚集人气和市场。否则，城市发展起来也是有城无市，没有凝聚力。城市的产业重点不能只有一个固定的模式，应当按照各个城市的具体条件来确定，防止类同化。沿海地区的城市可以把重点放在外向型经济上，积极发展外向型产业、发展对外贸易，把内地与世界经济联系起来；一些内地城市，如果靠近大江大河，又是重要的交通枢纽，可以发挥区位优势，形成一定的地区经济中心，拉动周边地区的经济发展；少数科研、人才聚集的城市，可以更多地考虑发展高新技术，以此为中心，带动相关产业发展；一些有资源优势的城市，要围绕这些资源的开采、科研、加工来进行建设；还有一些自然风景优美、名胜古迹较多的地区，重点发展旅游业等。靠近大城市的一些小城市可以利用其地理位置和工资低的优势，承接在大城市己经不合算，主要是一些劳动密集型产品和配套产品的生产。一个城市除了要有主导产业外，还有两点：一是城镇化要为农业现代化服务，要与农村经济发展紧密结合。要加快以产业化为基础的农业现代化建设，就要依靠科技、推广运用现代农业技术，用现代化设施装备农业、改造农业。要加大工业对农业支持的力度，减轻支农产品的税负。这既是农业现代化的需要，也是城镇化的基础。二是发展为农业现代化和城市主导产业服务的二、三产业，包括交通、商业、科技、教育、文化、卫生、信息以及金融、保险等服务业，并注意提高服务质量，降低服务价格。4、城市户籍管理制度必须尽快配套改革。目前城市就业压力已经很大，加快城镇化进程的一个重要障碍是城乡劳动力不能自由流动，不解决这个问题，城镇化很难推进。有两种解决意见。一种意见是，在现有条件下，可以允许一部分在城市有固定职业和住房、有技术、有资金的农民变为城市居民。而且，在今后也可以按照这些条件让农民进城落户。这样既可以满足城市发展的需要，也可以减少这部分人每年往返城乡之间所花的费用，减轻交通压力。另一种意见主张思想再解放一点，允许农民自由进城。这样做利远大于弊。利主要在于，可以增加城市劳动力就业的竞争，降低城市一般职工的工资水平，降低企业的生产成本，吸引更多的人来投资，有利于提高劳动力素质，消除城乡居民之间的一些对立情绪。弊端是农民大量进城会增加就业压力，引起一些社会问题。但就业问题是客观存在的问题，不管在城市还是农村，就业都是一个问题，否则都是一种浪费，只有发展生产并推进城镇化才有利于解决这个问题。不能简单地把人多视为负担，应首先把它视为经济发展的潜力，不能把推进城镇化与解决劳动力就业对立起来。各地的经验已经证明，城市与城市、城市与农村之间实现人员自由流动后，一些不适宜和不愿意留在大城市里的人，也会向中小城市和农村合理流动。建立城乡统一的劳动力市场，允许城乡居民自由流动，可以更好地发挥社会平均工资规律的作用，也有利于推进城市劳动工资制度改革，有利于经济发展和社会稳定。从长期看应当允许农民自由进城，使其有权选择居住地。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。但从目前现实情况看。既要考虑推进城市化，也要考虑各方面的承受能力，必须稳步、有序地进行。现阶段可以允许一些文化水平高、有资金、有技术，在城市已有工作和住所的农民进城，并解决其城镇户籍问题，随着经济发展和创造条件逐步放开。5、关于建立城乡统一的社会保障制度。目前，国家建立的社会保障制度主要是针对城市的，农民的社会保障除了民政部门的救济以外，总体上还没有覆盖农村和农民，主要靠自己，靠子女。在推进城镇化过程中，如果农民进城全部享受城市居民的社会保障，目前国家财力还难以承受。所以，有些地方为了消除农民的后顾之忧，对进城农民的承包地仍然予以保留。这虽然也不失为一种办法，但只是一种权宜之计。从长期看不解决这个问题，城镇化进程也会受到影响。原则上全社会应建立统一的社会保障制度，但城乡的保障范围和水平可以有所差别。既然允许农民进城，农民在城市找到稳定的工作后就应当享有同市民一样的社会保障，包括教育。建议在农村的承包地，连同应当属于他们的那一份集体财产带入城市，作为社会保障基金。农村的社会保障，第一步可以先给老年农民提供养老保险，这是合理的，给他们提供这方面的保障或者补助，不仅体现了社会公平，而且有利于稳定，有利于计划生育。为减轻政府财政的压力，同时保持城乡保障水平的差别不至太大。6、关于城镇化建设的资金来源。从实践看，每增加一个城市人口，大约需要3—5万元投资。城镇化需要大量基础设施投资，包括新建和改造的投资。如何解决这部分资金，是一个关键。“十二五”期间城市人口如果每年增加1500—2000万人，大约需要6000—8000亿元，完全靠财政解决是不可能的。而应当多方筹集，逐步解决。凡是可能盈利的项目，都可以让企业投资，按市场化原则经营。凡是需要国家投资的，财政应当积极安排，一些地方的经验，还可以利用土地批租的收入解决一部分，由政府统一征购土地，转租给企业，利用差额搞基础设施建设。有些项目可以采取借钱发展的办法解决资金问题，在城市发展起来之后再偿还。这里还有一个基础设施建设的标准问题。由于资金短缺，开始时基础设施建设的标准，如道路交通等，不能定得太高，随着经济发展逐步提高，以缓解在城市起步阶段资金不足的矛盾。7、减少城市发展过程中的盲目性，做好规划。如何规划，有同志主张要把目光放远点，按照现代城市的要求一步到位。问题是经济生活很复杂，实际发展常常是人们预料不到的。比较好的办法是先确定一个城市发展的大框架，包括规模、主要道路、功能区划、节约土地和水资源、保护环境等。在这个框架内，随着经济的发展逐步扩大，尽量避免大的折腾。根据资金的可能、经济发展的需要，按照城市发展的内在规律进行，切不可一开始就搞一个宏伟设想，铺大摊子，标准太高而利用率低，造成资金和土地的浪费。8、城镇化进程中的土地问题。由于我国的一个基本国情是人多地少，城镇化与土地的关系问题是城镇化进程中必须仔细考虑的问题。应当切实确立节约用地的思想。城市建设中的建筑物，低层建筑要控制，绿化面积也要合理。但不管如何节约，城市化建设总是要占用一定的土地。目前遇到的主要问题是，城市化占用土地与基本农田保护存在矛盾。原定的基本农田完全不动是不可能的，一些地方采取购买指标、异地建设基本农田的办法，保持基本农田的面积不变。农村人均占用的生活用地面积要大于城市，农民进城有利于节约土地。城乡住宅建设占地要制定标准，超过标准的特别是豪华住宅占地要通过增加税负来控制。在实践中，有些地方为了推进城镇化强行搞一些开发区，结果由于没有产业拉动，造成土地的严重浪费，这在城镇化中应当努力避免。总之，城镇化是工业化与市场化的产物，是传统生活方式在工业化与市场化作用下向现代生活方式转变的过程。如何顺应市场化与工业化的发展潮流，积极引导、促进城镇化进程是一个大课题，也是解决我国农业、农村、农民问题的一个突破口。要总结一些地方成功的经验和失败的教训，集思广益，找出一条适合中国国情的城镇化发展道路，