中国农民工问题研究总报告

中国农民工问题研究总报告中国农民工问题研究总报告起草组原载《改革》2006年第5期「英文标题」ReportingontheProblemsofChineseFarmer-turnedWorkers「标题注释」2005年2月26日和3月23日，温家宝总理先后两次对农民工问题作出重要批示，要求国务院研究室会同有关部门从深层次研究农民工问题，制定和完善涉及农民工的各项政策。贯彻落实温家宝总理的重要批示，经国务院领导同志批准，“农民工问题调研和文件起草组”于2005年4月4日成立。调研起草组由国务院研究室牵头，中央和国务院17个部门、8个农民工输出或输入大省（市）为成员单位，并邀请5位长期从事农民工问题研究的专家参加。中央成员单位提交了33篇专题研究报告，地方成员单位提供了12篇专题研究报告，各位专家提供了10篇专题研究报告。国务院研究室有关同志先后到11个省（区、市）进行调研，调研起草组还就涉及农民工的重点问题，召开了9次调研成果交流会和专家座谈会，最终形成了本报告。中国农民工问题研究总报告起草组成员是，国务院研究室：魏礼群、韩长赋、宋大伟、邓文奎、郭玮、熊贤良、刘文海、陶怀颖、姜秀谦、王飞；国务院发展研究中心：韩俊；劳动和社会保障部：刘丹华；农业部：黄延信；国家统计局：阳俊雄；浙江省农村工作办公室：顾益康；山东省委政策研究室：乔尚奎。「内容提要」农民工是推进中国经济和社会发展的重要力量。现阶段农民工面临的问题已引起党中央、国务院的高度关注。在建设社会主义新农村的重大政策安排下，中国农民工问题研究总报告起草组在全国11个省（区、市）调研的基础上，形成了本报告。报告分析了中国农民工的现状、作用和发展趋势，深入剖析了农民工面临的问题及深层次原因，提出了解决农民工问题的总体思路和目标，针对农民工存在的十大方面的问题提出若干政策建议，并在促进农村富余劳动力转移、加强与改善城市政府以农民工的管理和服务等维护农民工的切身利益方面阐明了应对之策。「关键词」农民工/二元结构/城乡统筹/劳动力转移“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。本报告的研究范围，主要是跨地区外出进城务工人员，同时相关政策建议也适用于县域内二、三产业就业的农村劳动力。一、农民工现状、作用和发展趋势农民工这一充满生命力的新生事物，是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志，是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。改革开放以来，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。（一）农民工的历史与现状农民工伴随着中国工业化、城镇化和改革开放的进程而产生和不断发展。中国涉及农民工（农村劳动力流动就业）的政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”、从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个发展阶段。建国初期，适应快速推进工业化的需要，国家采取了让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市转为工人和城市居民。但这一时期，农业生产力没有相应提高，城市就业机会没有相应增加，城市食品供应出现短缺。以1958年颁布《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国采取了严格控制农村人口向城市迁移的政策，由此形成了城乡分割的二元体制。从20世纪50年代后期至70年代后期，中国城市化基本处于停滞状态，农村也丧失了快速发展的机会，农民生活水平普遍低下。到1978年，全国仍有2.5亿人口没有解决温饱问题，也与此有一定的关系。党的十一届三中全会以后，农村实行土地家庭承包经营，极大地解放和发展了农业生产力，农产品和农业劳动力出现剩余，乡镇企业异军突起，大量农民离开土地进入乡镇企业就业，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移就业模式。据统计，1983～1988年，乡镇企业共吸纳农村劳动力6300万人。1984年，中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词，随后这一称谓逐渐被广泛使用。20世纪80年代后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，对劳动力提出了旺盛的需求。在这种情况下，国家适时调整限制政策，准许农民在不改变身份、不改变城市供给制度的前提下进城务工就业，呈现出农村劳动力“离土又离乡”的新模式。据调查，1989年，农村外出务工劳动力由改革开放初期的不到200万人迅速增加到3000万人。大量跨地区流动就业的农民工春节返乡致使“春运”紧张，每年“春运”都形成蔚为壮观的“民工潮”。1992年邓小平南方谈话发表后，中国经济发展进入了新一轮增长期，农民外出务工就业也出现了新的高潮。据调查，1993年全国农民工达到6200多万人，比1989年增加了3200多万人；其中跨省流动的约为2200万人，比1989年翻了一番多。90年代中后期，城市就业面临农民进城务工就业、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势，一些城市对用人单位招用农民工采取了限制性措施，全国农民工数量增长放缓，一些地方出现农民工短期回流。进入新世纪，特别是党的十六大以来，国家为了统筹城乡发展，解决农民增收难的问题，对农民外出务工采取了积极引导的政策。2003年和2004年国务院办公厅连续两次发出通知，要求各级政府切实改善农民进城就业环境、做好管理和服务工作，农民外出务工又进入了一个新的发展时期。最近5年来，全国农民工数量每年增加600万～800万人。目前中国农民工总量有多少？以2004年为例，国家统计局在全国31个省（区、市）对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人，占农村劳动力的23.8％。农业部根据对1万个农户的跟踪调查，推算出外出农民工约为1亿人，占农村劳动力的21％。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市（不含县级市和县域）流入农民工的统计，推算出农民工约为9000万人。经过对上述三个部门的数据和统计方法进行分析，综合有关部门和专家的意见，我们认为：目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。（二）农民工的主要特点1.以初中文化的青壮年为主。据统计，2004年，全国农民工中16～30岁的占61％，31～40岁的占23％，41岁以上的占16％；农民工的平均年龄为28.6岁；初中文化程度的占66％，接受过各种技能培训的占近24％。可以看出，外出农民工平均年龄比较轻，也是农村劳动力中受教育程度比较高的群体。他们思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代工业生产要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。2.以自发性外出为主。目前，农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。据调查，88％的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12％。自发性外出主要靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。近年来，通过政府或中介机构组织和介绍外出就业的农民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。3.以来自中西部地区为主。2004年，中部地区外出农民工4728万人，占全国农民工总量的40％；西部地区外出农民工3161万人，占26.7％。安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州等9省（区、市）跨省流动的农民工占本省（区、市）农民工总量的60％以上，占全国跨省流动农民工总量的81％。四川、河南两省农村外出务工劳动力均超过了1000万人。安徽、江西、湖北、重庆、四川等5个省（市）的外出务工农民占农村劳动力数量的30％以上。4.以制造业、建筑业和服务业就业为主。2004年，农民工在制造业就业的占30.3％，在建筑业就业的占22.9％，在社会服务业就业的占10.4％，在住宿餐饮业就业的占6.7％，在批发零售业就业的占4.6％。但在不同地区，农民工就业的主要行业有所不同。在东部地区制造业的比重最大，占37.9％；在中部和西部地区建筑业的比重最大，分别为30.1％和37％。5.以到东部地区和大中城市就业为主。东部地区、大中城市就业容量大、收入高，吸引了大量农民工。2004年跨区域流动的农民工占76％，其中跨省流动的占51％，在省内县外的占25％。跨省流动的农民工到北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、福建等7个省市的占82％，到大中城市务工的农民工超过60％。跨区域流动的农民工，在直辖市的占9.6％，约1140万人；在省会城市的占18.5％，约2190万人；在地级市的占34.3％，约4060万人；在县级市的占20.5％，约2420万人；在建制镇的占11.4％，约1350万人。6.以在城乡间双向流动为主。中国农村劳动力转移就业限于城乡分治的户籍制度，主要特点是职业与身份相分离、城乡之间双向流动，即所谓“亦工亦农、亦城亦乡”。这种“候鸟式”的流动有两种形式：一是“钟摆式”，以年为周期在城乡和地区之间流动。二是“兼业式”，以农业生产季节为周期，利用农闲时间外出打工。2004年，季节性外出打工的人数约占农民工总量的20％。（三）农民工对中国经济社会发展的特殊贡献农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和落后地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起，在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。农民工为工业增强了竞争力，为城市增加了活力，为改革开放增添了动力。农民工不仅实现了增加收入、回馈农村的目标，而且为中国深化改革、扩大开放、加快工业化和城镇化进程，作出了特殊的重要贡献。1.农民外出务工已成为扩大就业、增加收入的主渠道。中国农村土地资源太少、农业劳动力太多，是农民增收难和农村贫困的主要根源。农民外出务工，拓宽了农民就业的渠道，已成为农民增加收入的重要来源。农民工规模持续扩大，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。事实充分证明，“输出一个，脱贫一户；输出百个，脱贫一村”。据统计，2004年全国农民人均纯收入2936元，比1997年提高了846元；其中工资性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工资性收入占农民人均纯收入的比重由25％提高到了34％。大量农民外出务工，使农村富余劳动力变成了人力资本财富。2.农民工已成为支撑中国工业化发展的重要力量。农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了加快工业化进程对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺，使城市特别是东部地区在激烈的市场竞争中保持了整体的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口贸易创造了条件，也为其把握机遇承接国际劳动密集型产业转移创造了条件，使中国迅速发展成为“世界加工厂”。根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58％，在第三产业从业人员中占52％；在加工制造业从业人员中占68％，在建筑业从业人员中占80％。农民工已是中国产业工人的重要组成部分。3.农民工已成为促进城市建设与繁荣的生力军。今天的城市，一座座高楼拔地而起，一条条马路不断延伸，一个个市场不断扩大，无不凝结着农民工辛勤劳动的汗水。城市中脏、累、苦、险的工作岗位都是农民工在干，他们为改善城市居民的生活和工作环境而默默无闻地奉献着。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。在北京等大城市，一到春节农民工返乡，就会出现家政服务人员严重短缺的现象，城市运行功能和居民生活都受到较严重的影响。可以