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逯元堂2017年6月提纲一、环境PPP实施要求与政策二、城市黑臭水体治理PPP模式依效付费机制三、思考与建议(一)环境领域推进PPP的必要性1、顺应国家政策导向,大势所趋,易于对接国家政策序号文件名称文号1关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预[2012]463号2关于加强地方政府性债务管理的意见国发[2014]43号3关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知财预[2014]351号4关于深化预算管理制度改革的决定国发[2014]45号5关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见国发[2014]60号6关于推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76号7关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知财金[2014]112号8关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知财金[2014]113号9关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资[2014]2724号10关于推行环境污染第三方治理的意见国办发[2014]69号11政府购买服务管理办法(试行) 12政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库〔2014〕214号13政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库〔2014〕215号14关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财金〔2014〕156号15基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿) 16污水处理费征收使用管理办法财税[2014]151号17应收账款质押登记办法(修订征求意见稿)中国人民银行,2015年1月21日18关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知财建[2014]838号19关于开展中央财政支持综合地下管廊试点工作的通知财建[2014]839号20关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知财建〔2015〕29号21关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见发改农经[2015]488号22基础设施和公用事业特许经营管理办法 23关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见财建[2015]90号24关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见国办发〔2015〕42号25关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知财金[2015]158号26关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知财金[2015]166号27PPP物有所值评价指引(试行)财金[2015]167号2、融资现实需求,拓宽融资渠道环保投资总量呈持续递增趋势,“十五”以来增速较快,但与需求相比尚有差距财政资金难以保障持续,政府投资缺口较大大量社会资本难以与环境保护需求融合,多元化的投融资格局尚未形成•由政府提供向社会提供转变•政府角色的转变:实施者向监督者、合作者转变3、推进政府职能的转变Ø让专业的人做专业的事Ø充分利用社会资本的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效率—财政部金融五处处长阚晓西•以效付费机制建立,强化环境效果•增强社会资本污染治理的持续动力•同等环境效果下的投资效率提升4、管理方式的转变,提升环境效益(二)环境PPP推进的重点领域l公共产品与服务领域(电厂烟气脱硫)l长期合同关系(BT)l社会资本参与l风险合理分配(风险可分担)财政部环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见财建[2015]90号l逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放,推广运用PPP模式,以饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理(含工业废水毒性减排)、城镇污水处理(含再生水利用、污泥处置)及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等为重点。鼓励对项目有效整合,打包实施PPP模式,提升整体收益能力,扩展外部效益。(三)环境PPP推进要求与相关政策财政部环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见•纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区,率先推进PPP模式。•纳入国家一般引导江河湖泊动态目录的江河湖泊,按照逐步推进、务求实效思路,积极推广运用PPP模式。财建[2015]90号财政部环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见•财政部、环境保护部每半年在全国范围内组织一次水污染防治领域PPP项目评选工作,从中选择部分优质项目予以推介。•--财政部PPP中心网站上向社会资本、金融机构推介•--向财政部PPP示范项目推介•--向PPP融资支持基金推介财建[2015]90号财政部环境保护部关于印发《水污染防治专项资金管理办法》的通知•第八条地方财政及环境保护部门要按规定管理和使用中央拨付的专项资金,组织实施相关工作,落实工作任务,对采用政府和社会资本合作(PPP)模式的项目予以倾斜支持。财建[2015]226号项目库申报、入库项目评审按规定采用政府和社会资本合作(PPP)模式的项目情况(5分):采用政府和社会资本合作(PPP)模式,已编制水污染防治PPP规划水污染防治项目储备库审查要点关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知•进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。财金[2016]90号2017-6-27(一)依效付费机制建立的必要性相关要求l关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号):对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整。l关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知(财金[2014]112号):定期组织绩效评价,评价结果应作为定价调价的重要依据,保证公共利益最大化。l关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见(财建[2015]90号):建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,推广第三方绩效评价,形成评价结果应用机制和项目后评价机制。l《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)鼓励推进开展项目绩效评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,并作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。环境PPP项目依效付费机制意义l改善环境质量是环境保护工作的根本l适应环境管理战略转型的需要:以环境质量改善为核心l提高投资效益,真正实现买工程向买效果转变:注重环境效果l促进环保领域的市场化、专业化水平,倒逼企业提升技术水平l激励社会资本治理的持续的动力存在问题l项目管理中发现,环保PPP项目在申报、设计和实施阶段,存在注重程序规范化、轻视环境治理效果的问题,改善环境质量尚未成为推行PPP模式的核心目标。1.在项目申报阶段,地方偏重于争取政策和资金支持。片面发挥其融资功能,未将环境效益作为推进PPP模式的根本出发点•4.在项目实施阶段,缺少环境服务价格与治理效果有效挂钩机制。政府付费一般分为可用性付费和运营绩效付费两部分,且通常情况下项目运营绩效付费占比较小。大多数项目与治理效果挂钩的仅为运营绩效付费部分,对社会资本制约较小。•2.在项目设计阶段,对环境治理的专业要求体现不够。忽视环保专业技术与考核要求,对项目实施后的环境效果与环境质量改善缺乏系统考虑,导致在项目实施中难以对社会资本进行有效考核和约束3.在采购阶段,过于看重报价,对于项目实施后的环境效果亦关注不够。绝大多数项目在采购评标环节,对报价分值设置较高,由于后期缺乏绩效考核要求,造成对社会资本的专业技术门槛限制较低,后期服务效果也将难以保障具体表现(二)依效付费机制建立1.依效付费机制思路与框架•依效付费机制构成与建立过程监测与报告系统绩效评价系统依效付费标准绩效指标绩效目标绩效评价方法监测内容、方法与频率报告内容与报告频率2.绩效指标:设计原则•简洁性。绩效指标数量应尽可能的少,只包括绩效考核所必需的指标,突出重点,避免过多的绩效指标增加绩效考核成本和不确定性。•可获得性。绩效指标所需数据因根据实际情况利用现有设备测量或其他数据生成产生,避免需要使用复杂、昂贵的设备。•可审核。绩效指标应具有可审核性,政府能够对绩效报告中的数据进行审核。•以定量指标为主。绩效指标应以定量指标为主、定性指标为辅,定量指标的测度相对客观公正,能够避免人为主观因素干扰。要适当提高定量指标的权重。绩效指标的选取•(1)水环境质量改善类指标•水质类别指标,结合水体的水环境功能定位与水质控制单元类型,根据《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)确定的评价指标与水质类别,建立水质综合评价指标,明确水质改善的水质类别;•污染物指标,根据黑臭水体水质现状及主要超标因子,在确定水质类别基础上,进一步提出具体污染指标的浓度改善要求。比如,对于黑臭水体治理项目,通常近期的目标是改善水体黑臭现状,根据《城市黑臭水体治理工作指南》,可以选择溶解氧、氨氮、氧化还原电位、透明度等指标作为绩效指标。(2)公众满意度指标•《城市黑臭水体整治工作指南》提出“至少90%的老百姓满意才能认定达到整治目标”。(3)工程运行效果类指标•控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等治理工程运行效果直接影响到水环境质量改善效果;工程运行效果类指标包括工程服务的数量与质量、项目效益等,具体指标应根据工程类型和项目特点分别设立。(4)长效机制建设类指标•绩效考核应注重社会资金项目运营长效机制的建设情况。长效机制建设指标包括建立完善的责任体系、运行管理资金保障、人员组织管理、运行管理等管理制度。3.绩效目标的设定(1)因地制宜。对于水环境质量改善类绩效指标,绩效目标应综合考虑水环境功能定位、水质控制单元类型等。(2)项目边界条件。水环境质量改善类指标目标的设置应考虑上游来水水质与水量、沿程排污情况等因素,将其作为前置条件。针对水量变化大的水体,水环境质量目标还应考虑平、枯、丰水期的不同情况。(3)阶段性与动态性。黑臭水体的治理效果具有阶段性,因此,绩效目标也应考虑近期和远期,设定动态性的考核目标要求。比如,水环境质量改善类绩效指标近期应为消除黑臭为目标,远期应以持续改善水环境质量为目标;又如,公众满意度会随着水体治理项目的推进逐渐得以提高,其绩效目标也应按照近期和远期考虑。(4)技术经济可行与目标可达。绩效目标应充分考虑现有污染治理方案的技术可行性与经济可行性。水环境质量绩效目标需要在水质现状、污染物排放现状基础上,基于可行的工程项目污染治理效果,通过污染扩散模型模拟分析目标可达性。(5)符合国家法律要求。对于污水处理等工程运行效果类指标,目标应满足国家有关污染物排放标准、技术规范等要求。水环境质量类绩效目标可达性验证•环境模型基本结构构建模型模型预测污染负荷现状值水文、气象、土地利用、取水设施等信息水体基本信息污染物浓度实测值污染负荷预测值污染物浓度预测常用环境模型选择模型模型特点QUAL2K机理性模型,一维稳态模型,适用于混合的枝状河流系统,允许多个取水口、排污口的存在以及支流流出和汇入,可以预测有机物等传统污染物GWLF中尺度、适于中小流域的负荷模型,属于半分布式(机理性)半经验(集总参数式)模型,复杂度适中,忽略了污染物在流域内的传输差异,在月尺度上报告可靠结论,模拟精度满足一般管理需求WASP对各种地表水体(河流、湖泊
本文标题:城市黑臭水体治理PPP模式与依效付费机制
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