西方政府治理的新模式

西方政府治理的新模式陈振明导言20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮。西方各国政府改革都有一个相同或相似的基本取向——采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”（Managerialism）或“新公共管理”（NewPublicmanagement：NPM）。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。我国市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能、规范政府行为，形成新的政府管理或治理模式，分析西方“新公共管理”运动的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，其实践意义是不言而喻的。一、传统的公共行政模式及其弊端1．传统的公共行政模式形成传统的公共行政模式形成于19世纪末20世纪初，它的起点可以追溯到19世纪中后期英国美国的行政改革，尤其是1854年英国的诺思科特—特里维廉报告以及1883年美国的《彭德尔顿法》（《文官法》）。英美的行政改革和欧洲大陆更广泛的官僚制模式（它形成18世纪中叶的普鲁士），形成了一个在20世纪初被采用、并支配了20世纪的大部分时间的传统的公共行政模式。该模式的理论基础则是马克斯·韦伯的官僚制（科层制）理论和伍德罗·威尔逊的政治一行政二分法。2．传统的公共行政模式的基本特征皮特斯在《政府治理的模式》（原书名为《治理的未来：正在出现的四种模式》）一书中把传统的公共行政模式称为“旧时代的宗教”，认为该模式至少有如下六大信条：（1）非政治化的文官制度以及政治与行政二分法和文官的“中立能力”；（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等级制及对文官和政府的控制；（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官的“终身受雇”的观念；（4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体；（5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政务官）的命令；（6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的报酬。按照休斯（OwenE.Hughes）在《公共管理与行政》一书中的说法，传统的公共行政模式把公共管理变成了一种专门的职业，一种以公职制为基础的公共服务，它可以有效执行任务。传统模式的特征包括：行政部门在政治领导的严格的控制之下，建立在官僚制的严格等级模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，它不制定政策，而仅仅执行由政治家制定的政策。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者唐纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。3．对传统的公共行政模式的评价传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的，这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用。但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明为是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。二、“新公共管理”运动1．“新公共管理”运动的兴起自70年代末80年代初以来，西方各国掀起了政府改革（行政改革）的浪潮。代表工业化国家的经济合作与发展组织（OECD）在1993年的一份调查中，发现它的24个成员国都处于行政改革的浪潮中。经合组织1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或“新公共管理”。它往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。“新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本趋势，又是一种正在成长着的公共部门管理的新实践模式。“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德（C·Hood）所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。方克定说：“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”西方各主要国家纷纷根据本国的实际，分别制定了各自的行政改革方案，如美国的“企业化政府”改革运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“1983~1995年行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。2．对“新公共管理”的不同界定作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或“新公共管理”）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。波立特（C·Pollitt）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用。瓦尔特·基克特（WalterJ·M·Kiekert）在“荷兰的行政改革与公共部门管理”一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向。胡德（C·Hood）将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制，产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。休斯认为，80年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。尽管这种模式有各种各样的名称，但它们都表示同一种现象，即传统的官僚制已被一种以市场为基础的模式所取代。现在，改革公共管理，削减预算、公共事业的民营化成为了普遍的现象；官僚制组织已不再是政府提供商品和服务分式，许多国家采用了私人部门首创的灵活的管理系统，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。休斯认为，西方公共部门管理改革是全球化、技术革新、私有部门变革的示范以及对政府能力的要求等方面挑战的结果。在这种二十世纪最大规模的公共管理改革中，存在着两种密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展；二是不断地脱离官僚体制（不再把官僚制作为公共部门组织原则）的趋势。休斯概括了“新公共公理”模式的六大要点：（1）该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者负个人责任；（2）一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；（3）明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“三E标准”；（4）公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的；（5）政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本人所说的“将掌舵与划桨分开”，政府介入并不一定指政府外通过官僚制手段不可；（6）通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。经合组织（OECD）1991年度的“公共管理发展报告”指出，OECD国家的管理主义改革强调“在各个（政府）层级之间、在监督机构与执行机构之间、在公共的与私人的各生产单位之间引入一种更加契约化、更多的参与和更大的选择自由的关系”。大多数国家已不再通过法规和等级权威来管制行政行为，而是通过如下的两个主要途径来提高生产力和增强提供公共物品和服务的能力：一是提高公共组织的生产绩效，目的是加强对员工个人的激励因素，测量组织绩效，提高人力资源管理水平，并改善与顾客的关系。具体措施有：让员工参与决策与管理过程，在推行严格的绩效目标的同时放松管理控制力度；运用信息技术；改善顾客反馈渠道并强调服务质量；将供给与需求决策相结合（如采用使用者付费方式）。二是充分利用私人部门建立一个可靠的、有效的、竞争性的和公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产承包出去，通过合同形式购进中问形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。这一途径能够较有效地缩小政府规模。根据OECD公共管理发表报告的观点，新公共管理或管理主义模式的主要内容是：——提高人力资源管理水平；——员工参与决策与管理过程；——放松管制并推进绩效目标管理；——信息技术的利用；——顾客服务；——使用者付费；——合同外包；——取消垄断性管制规定。罗德（R·A·W·Rhodes）认为，“新公共管理具有下列一些主要观点：注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率；将公共官僚制划分为一些在使用者付费基础上相互协调的机构；利用准市场化工具以及合同承包工程方式促进竞争；削减成本；是一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的风格。三、“新公共管理”（治理）的不同模式1．“企业化政府”模式“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了