义务教育公平与均衡发展一个公共财政的分析范式

义务教育公平与均衡发展：一个公共财政的分析范式姚金海*（武汉大学政治与公共管理学院武汉430072）【内容提要】义务教育事关国民生存和发展，基于义务教育的公共产品属性及其外溢性，国家理应承担起相应的责任，在公正的基础上追求公共利益的最大化。当前我国义务教育的主要问题是：公共财政体制框架尚未真正建立；义务教育经费的投入背后存在着中央与地方、地方各层级之间的复杂利益博弈；财政转移支付缺位，义务教育财政责任倒置；以地方政府为投入主体的格局导致了地区和城乡的不平等。笔者认为只有在公共财政框架下建立规范的义务教育财政转移支付制度，才是解决我国义务教育经费不足和发展不平衡的根本途径。【关键词】义务教育公共财政公共产品【ABSTRACT】Compulsoryeducationisrelatedtonationalsurvivalanddevelopment,CompulsoryeducationisapublicgoodandhasExternaleffects,thestateshouldassumecorrespondingresponsibilities,Statesshouldpursuethegreatestpublicinterest.Atpresent,China'scompulsoryeducationtherearestillmanyproblems:thepublicfinancesystemhasyettoreallyestablishtheframework;Centralandlocalgovernmentsarereluctanttoassumeresponsibilityforcompulsoryeducation,andThisphenomenoninperformancebetweendifferentlocalgovernmentsequallyclear;absenceoffinancialtransferpayment,financialresponsibilityforcompulsoryeducationInversion;Localgovernmentsbecomethemainresponsibilityforcompulsoryeducation,andThishasresultedincitiesandvillagesbetweenthegreatdifferences.*作者简介：姚金海（1979—），男，江西萍乡人，武汉大学政治与公共管理学院公共经济管理博士，研究方向：公共经济与社会保障，联系电话：[phone]，邮箱：[e-mail]本文系教育部人文社会科学重大项目《财政预算与社会保障转移支付制度理论与实证研究》系列成果之一，项目批准号：05JJD840008Ithinkonlyintheframeworkofpublicfinance,wecanEstablishastandardizedfiscaltransferpaymentsystemofcompulsoryeducation,andWecanfundamentallysolvetheshortageoffundsandtheproblemofunbalanceddevelopment.【KEYWORDS】Compulsoryeducation,publicfinance,publicgoods近年来，关于中国义务教育的讨论空前热烈，尤其是对其中突出存在的问题所进行的讨论与批评，出现了前所未有的“开放”态势。这在某种意义上是一件好事，一方面，我国现行公共财政体制框架尚未真正建立，因而义务教育经费的投入背后存在着中央与地方、地方各层级之间的复杂利益博弈，且尚未有均衡的结果，而舆论的开放为中央政府争取话语主动、继而在充分体现民意的基础上完善和推行新的义务教育公共政策提供显而易见的激励作用。比如说，农村义务教育经费保障新机制的实行，将农村义务教育纳入公共财政保障范围，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对中西部家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费（两免一补）。另一方面，从康德的启蒙思想到福柯的现代社会再到吉登斯的现代风险社会，贯穿其中的核心思想就是理性的批判精神，只有这样我们才可以不断地进步和超越，实现对极限的挑战和界限的突破。在展开分析之前，我们有必要针对义务教育这一概念本身进行一个简短的分析，“义务教育”本身就是一个演进的概念，所以恰当地定义我们所要使用的某些概念并对它们加以区分是必要的。当H.邓普迪说“当我使用一个单词时，它就是我们所要选择的”时，他显然是正确的，艾利斯在她抱怨单词不应该意指许多不同的方面的时候，她也指出了这一点（L.E.戴维斯，D.C.诺斯,1970）。义务教育概念是从国外翻译过来的，当初译介进来的时候，其名称多种多样，有的称之为“强迫教育”；有的渭之“普及教育”、“普及义务教育”；有的称为“免费教育”；有人称“国民教育”；还有人因其开始时实施的均属初等普通教育，所以又称之为“初等义务教育”。这些不同的称谓其实都译白英语CompulsoryEducation。Compulsory在英语中有强迫的意思，日本译作“义务”，中国沿用日本的译法，称之为义务教育。《第一次中国教育年鉴》丙编《教育概况》中说“‘义务教育’—语，系由日人就英语CompulsoryEducation译出，我国沿用之。英语Compulsory原含强迫之意，亦有称之为强迫教育者”（熊贤君，1998）。笔者认为义务教育指的是国家以法律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育*。一、义务教育是公共财政的应有之义由义务教育的内涵可知，义务教育是由政府组织提供基础教育产品的制度，它不仅是受教育者的义务同时也构成国家的义务，按照公共经济学的理论，这一制度要成立的话，义务教育产品就应该具有公共产品属性。因此，对义务教育产品属性的讨论是建立在公共产品理论基础上的。1954年，萨缪尔森分析并得出了其经典的“公共产品”定义，他指出，公共产品的数学定义为：iXX，也就是说“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”。公共产品所具有以下特征：非排他性、非竞争性和不可分割性。对于公共产品的不可分割性，实际上是外部效应的极端情况，外部有利影响的极端状况是好公共产品，外部不利影响的极端状况是坏公共产品。好的公共产品无法排斤别人享用，坏的公共产品，任何人也难以拒绝遭受其损害。因此，外在性包括共有资源，产生市场无效率，这使得政府的管制有了根据（平狄克，鲁宾费尔德，2000）。依据公共产品的内涵及特征。义务教育显然是一种公共产品†。义务教育是*如果从公共性这一特性出发，我们实际上可以在同等意义上使用义务教育与基础教育、普及教育、国民教育等概念，虽然在不同的历史阶段他们有着不同的含义和关系，有时候是重合的，有时候又是有一定区别的，关于上述概念的辨析详见：周金玲：《义务教育及其财政制度研究》经济科学出版社2005，第66-68页†至少也是一种准公共产品，事实上，纯粹公共产品即使有也只是很小的一部分，所以，准公共产品应该国家以法律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育,所需成本相对较低,因而,义务教育(法定实施的一定年限的基础教育)就具有消费上的非竞争性，也就是说，增加一个消费者其边际成本基本为零；同时,排除某些适龄儿童参与分享,所付出的成本(尤其是机会成本)太大,连义务教育也会变得名不符实,因而义务教育又具有消费上的非排他性（李莉红，2005）。一般意义上的义务教育实际上就是一种典型的生存教育*，它是全体民众具有的一种基本的而且应该得到满足的基本权利，也就是阿玛蒂亚.森所说的应得权利——一大堆的可供选择的商品，个人可以借助不同的合法的对某些人敞开的方法去占有这些商品（阿玛蒂亚.森，1986）。不管是17-18世纪的宗教改革所倡导的作为宗教权利平等的教育权利平等，还是启蒙运动思想家所倡导的天赋人权的教育权利，都为后来的国家公共教育制度奠定了理论基础。因为义务教育就如同工业革命时期工人识字、算术一样，乃是在当今信息化社会中生存的基本条件，因此它必然构成民众基本的和最低限度的教育需求，同时它又构成人类基本权利其他方面比如发展权的基础，一个简单的逻辑就是：个体的发展乃是基于生存这一前提之上的，而生存所必需的基本技能乃是来自多种形式的教育，而个体所接受的教育却首先必须是生存教育，即现代社会的义务教育。基本的义务教育作为社会平等的基本保障是每个社会和的国家、政府义不容辞的责任，就像国家必须提供社会保障这种公共产品一样，实际上，美国等国家就将教育尤其是义务教育纳入到了其社会保障的统计口径当中。这种理念实际上根植于洛克、卢梭等的‘社会契约论”思想，人民将权利通过契约的形式赋予国家和政府，后者自然有义务保障前者的基本权利，义务教育的平等就意味着文明社会中国家和政府有义务保才是公共产品最常见的形式，严格的区分往往只在学理层面进行。*生存教育是与地位教育相对的一个概念，指的是作为一个人的生存手段而接受的教育，它更多的是一种有关劳动生产技术和技能的训练，以及为接受这样的训练而必须具备的基础教育。“生存教育——地位教育”与具体的个人教育选择取向相联系，它与日常话语中的“大众教育——精英教育”是两个不同的分析范式，两者的辨析详见：刘精明：《国家、社会阶层与教育：教育获得的社会学研究》，中国人民大学出版社，2005证人人能够接受这种事关生存和发展的义务教育。义务教育的普及不过是生存教育平等的显示表达而已。从经济学的发展来看的话，虽然经历了古典自由主义——凯恩斯主义——新古典自由主义这样一条演化路径，但各流派对国家的教育责任基本上都有所主张，区别一般只在于对国家介入深度的分歧。古典自由主义者从功利主义的视角将国家是为公共利益的代表，在坚持放任自由（Laissezfaire）的市场经济的同时，要求国家适当负担民众教育责任，认为这既是对下层群体的一种补偿，也是为满足工业化社会生产提供合格劳动力。因此，义务教育实际上是国家和民众的双重义务，国家不仅要提供而且还要实行监督，务使这项义务尽可能在父母负担下得到履行（穆勒，1982）。到20世纪30年代凯恩斯主义盛行以后，国家的干预主义盛极一时，福利国家开始越来越多地承担起了教育的责任和义务，最明显的例子就是法国1947年推行《朗之万——华伦教育改革方案》，大力倡导民主、正义、平等和多样化的教育改革。此外，20世纪60年代以来发达国家普遍延长义务教育的时间，加大对公共教育经费投入等，教育的大众化趋势日趋明显。以弗里德曼为首的新自由主义在批判凯恩斯主义的基础上同样继承了国家有限干预的教育的原则，他们认为，教育的外溢效应十分明显，政府的“不作为”将导致一些公民得不到最低限度的教育，不能接受社会的共同准则，因而危及民主社会的基础；相反，儿童所接受的教育不仅有利于儿童自己或家庭，而且社会上其他成员也会从中得到好处，这种外溢性还包括有助于政府消减犯罪扩大教育机会均等和促进经济增长（弗里德曼，1999）。同样，根据人力资本理论，教育的外溢性也就是教育的“社会收益”同样构成政府扩大教育投资的主要原因，相关学者运用收益——成本方法从教育的不同维度测算了教育的个人收益和社会收益，下表是希腊学者普萨卡拉波罗斯(Psacharporlos)通过对60多个国家的各阶段教育的社会收益率和私人收益率的比较测算。表1按收入类型分类的教育投资回报率（%）个人投资收益率社会投资收益率初等中等高等初等中等高等世界平均30.717.719.020.013.510.7低收入国家＜61035.219.323.523.415.210.6中等收入国家＜245029.918.718.918.213.411.4中高收入国家＜762021.312.714.814.310.69.5高收入国家＞762012.87.710.38.2资料来源：世界银行高级教育经济学家普萨卡拉波罗斯(Psacharporlos)对教育投资回报率问