公共管理的理论源流与变革

公共管理的理论源流与变革郭正林------《《北京行政学院学报》》2003年第2期摘要:通过“新公共管理运动”而从传统公共行政理论范式中分化出来的“公共管理”,体现了一种新的理论范式整合。传统的公共行政,以韦伯的官僚制来破解庇护主义,以政治/行政分开来化解政党分肥,以文官制度来建构行政组织的基本规范,以泰勒主义来保证效率行政的主导地位。这种行政改进逐渐变成公共行政中的教条主义。结果,官僚制成了官僚主义的代名词,政治/行政两分成了“两张皮”,文官制度变成了文牍主义,效率主导变成了缺乏效果的效率。求解这些疑难导致了传统公共行政范式向“新公共管理”范式的转移。而突出公共性、现代性和综合性的公共管理的理论建构,就是以公共行政为底色而对新公共管理或管理主义、政策分析以及20世纪80年代兴起的公共治理理论的一次理论整合。关键词:公共管理；公共行政；理论范式在20世纪大部分时期,对政府组织、行政过程以及公共部门的研究,都是在冠之以“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的这个学科中进行的。20世纪70年代,作为公共行政学一部分的“公共管理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ)成了本学科一个兴奋点。这时,“公共管理”研究的实际内容主要是公营部门(ｐｕｂｌｉｃｓｅｃｔｏｒ)的组织结构、管理方法和技术。而到了20世纪90年代初,西方国家逐渐形成了被称之为“新公共管理”的学派。这个学派企图取代长期处于主流地位的公共行政学,并把过去的公共行政学视为“传统公共行政”。ＭＰＡ(公共管理硕士)教育在全国的开展,使“公共管理”这个外来术语在国内流行起来。然而,国内学界对“公共管理”的界定存在很大的分歧,有的认为公共管理就是“ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的认为“公共管理”是“ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共管理)。这种分歧已经影响到国内公共行政或“行政管理”学科的发展方向。要把握公共管理的基本内涵和理论来源,有必要考察从公共行政到公共管理的理论演变过程。一、传统范式19世纪末期,西方行政面临基本的问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关系”来维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率的低下;三是政党分肥制度的严重影响,受政党竞选胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统的周期性震荡,政府政策难以连续地、有效地执行。早期行政存在的三大弊端,促使西方学者寻求治本之策。他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分离(ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏｍｙ)、文官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。1韦伯的官僚制马克斯·韦伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在处于现代化进程中的官僚资本主义德国。那时的德国,在经济上越来越受工业制度和资产阶级的统治,而在文化和政治上仍然受传统的保守价值观念和等级官僚政治所支配。韦伯思想的复杂性反映了当时欧洲大陆上四处寻求发财机会的资本主义与囿于地方传统的旧制度的深刻矛盾。韦伯对政治学的显著贡献就是区分了三种权威类型。在这个基础上,他提出的官僚制理论对西方公共行政产生了深远影响。美国学者奥斯特罗姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)说:“韦伯的官僚理论与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。”[1]要理解韦伯的官僚制,就要了解他对“理性化”和权威类型的理论分析。关于理性化,韦伯认为现代化所贯穿的就是理性化。这种理性化在经济领域表现为经济理性,在政治领域表现为合法性,在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。韦伯对理性研究的最大贡献,是明确区分了价值理性与工具理性。这种区分的意义在于,价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,它所追求的是正当性与公正性,这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的,它所追求是科学性、有效性,是可以通过科学研究来揭示和设计的。而官僚制就是履行现代化使命的一种工具理性,也就是说,作为一种组织形态的官僚制,不过是实现人类现代化使命(价值目标)的一种社会工具。把这种工具当作价值目标本身,就变成了官僚主义。韦伯的官僚制原则,解决了早期行政的两个基本问题:一个问题是,由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系问题、个人特权问题、无原则的特许问题;另一个问题,就是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。因此,官僚制原则的确立是行政实践和理论的重大进步。欧文·休斯评论说:韦伯与早期模式的重大反差和最主要的差别在于,它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。[2]官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率,从而满足资本主义发展的要求。而且,这种以工具理性为特征的组织形式,不仅适合于公共部门,也适合大型的私人企业。值得强调的是,建立在个人关系基础之上的庇护主义是早期行政的基本特征。受这种庇护主义支配,依附者的忠诚,不是对国家制度的忠诚,而是对庇护者个人的效忠。这种人格化的行政,往往既不公正也无效率。韦伯的官僚制模式,强调的是整个制度,公职人员所履行的权力是制度赋予他的权力,而不是个人恩赐的结果。因此,公职人员效忠的是制度,他在官僚体系中所扮演的角色也就必须是非人格化的事本主义者。2威尔逊与古德诺:政治—行政两分法则西方公共行政的第二个理论支柱,无疑是威尔逊(Ｔ.Ｗ.Ｗｉｌｓｏｎ)所倡导,古德诺(Ｆ.Ｊ.Ｇｏｏｄｎｏｗ)所阐发的政治—行政两分法的理论。行政学之所以能够从政治学中独立出来,除了韦伯提出的普适性的官僚制模型之外,另一个重大的理论发展就是政治—行政两分法原则的确立。因此,威尔逊当之无愧地成了美国公共行政学的创始人,他在1887发表的论文《行政学研究》也就成了这门学科的奠基之作。威尔逊的思想来源于欧洲大陆特别是德国行政学者的研究。德国学者斯坦因(Ｌ.Ｖ.Ｓｔｅｉｎ)开始对政治与行政加以区分,认为政治主要是国家的宪政建构,是国家意志及其活动;宪政提供行政活动的限度与秩序,但不能替代行政,行政具有相对独立性,行政机关的活动有它自身的规律。威尔逊不是照搬欧洲的行政学说,而是针对美国政府所面临的实际状况而进行理论创建。美国当时所面临的主要问题就是政府权力受寡头资本限制太多,行政能力弱化,管理低效甚至无能,迫切需要在扩大直接民主的基础上建构一个负责的有能力的政府行政系统。威尔逊要求把政治与行政严格地分开,将政策制定(政治任务)与政策执行(行政任务)分开。政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除政党分肥的弊端。政治—行政两分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯把官僚制当作工具理性的观点是一致的。政治—行政两分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一个有其理论范式的独立学科。古德诺于1900年发表的《政治与行政》,扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法,而对威尔逊的政治—行政两分法进行了阐发。他认为,政治是国家意志、公民利益的集中表达,表现为立法过程及政策的制定;而行政是国家意志的执行、政策的实施的过程。政治与行政的分离是相对的,不是绝对的。分离不是脱离,不可想象脱离政治的行政,也可不想象没有行政过程的政治。在建立与政治相分离的行政系统的时候,必须强调政治与行政的协调。古德诺说:“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”[3]政治与行政如何协调一致,这一直是人们争论的焦点,至今也没有达成一致的意见。关于这个问题,古德诺在100年前提出的看法,仍然有争论的价值。古德诺认为,政行协调的基础是政治对行政的适度控制。在英国那样的议会制国家,政治对行政的控制就是通过议会党团实现的。而在美国,竞选中的政党扮演了这种协调角色。然而,通过政党政治对行政的控制,如果缺乏制度约束就不能解决困扰美国政治生活中的政党分肥问题。如何把政党政治的行政控制限制在合理的范围,古德诺提出了一些原则措施:第一,适度的行政集中原则。美国政治奉行分权原则,这种分权不仅体现在立法、行政和司法的三权分立,而且体现在联邦中央政府与州政府、州政府与地方政府之间的纵向分权。古德诺认为,地方政治共同体倾向于牺牲国家利益,中央政府试图通过立法来控制地方权力,但掌握行政权的地方权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅,使国家意志无法贯彻。为解决这个问题,就必须在保留立法分权的同时,加强行政系统的权力集中。第二,法外调节原则。所谓法外调节就是通过政党的意志统一来促进国家的政治与行政、中央与地方的协调一致。在当时的情况下,参加政治竞选的政党,在没有进入国家权力系统之前,只是“民间法团”,在法定体制之内没有任何地位。然而,政党为了竞选成功,必须统一意志、统一行动,实现党内组织控制。一旦这样的政党通过竞选进入中央与地方公共权力系统,政党在竞选中所形成的集中统一就能发挥“上下左右”的协调功能。第三,把政党纳入法治化管理的轨道。既然政党对政治与行政的协调在实际上发挥着基础性作用,那么就必须以制度化的方式规范政党行为,把政党纳入法治化管理的轨道。同时,要建立健全公民投票选举的制度,防止政党独裁、政党分肥的出现。这就进一步提出了如何处理行政对效率的追求与政治对公平的追求的重大关系问题。3文官制度确立无论是官僚制还是政治与行政两分法,最终都要通过适合于这种理论的公共组织的人事制度来体现。而“适合的”公共组织的人事制度就是文官制度。可以说,文官制度的范式构成西方公共行政学的第三个理论支柱。所谓“文官”,是同“武官”、“政务官”相对应的一个概念。严格意义上的文官,就是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员(ｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖａｎｔ)。在西方国家,公务员主要是指国家行政系统中非经政治过程产生的常任职业官僚(ｃａｒｅｅｒｂｕｒｅａｕｃｒａｔｓ),他们的工作报酬和福利待遇全部由国家财政支付。早期的行政,担任公差不过是一种谋生的手段。在恩赐制下,公务员的录用、考核和晋升,主要决定于庇护人的个人判断或者私人关系,而不是公务员的个人工作才干和绩效。在这样的社会风气下,公务人员的公共精神遭受亵渎,很难树立工作使命感和职业荣誉。结果,政府把许多社会精英拒之门外,社会也不认为政府工作人员是精英分子。而以工业化为动力的国家现代化,需要有能力、有效率的政府,也就必须建立一支以公共管理为职业、士气高昂和训练有素的公务员队伍。这就促进了西方文官制度的创立和发展。文官制度的基本原则是:第一,专业化原则,公务员是公共产品生产及供给部门中的专门职业,需要接受专门的职业培训,拥有处理公共事务的专业技能。第二,考试录用原则,任何职别、职位的公务员一律经由公务员考试,按照择优录用的原则进入公务员系统。第三,中立化原则,公务员在履行职权的过程中保持中立性和匿名性,对不同政治性倾向的政府提供相同标准的服务。第四,常任制原则,公务员的职业地位受法律保障,不与选举的官员共进退。第五,功绩制原则,公务员的晋升、加薪、奖励必须结合其工作绩效来确定。第六,终身制原则,公务员无过错不得辞退,享受退休和养老保险。西方文官制度发端于英国在19世纪中叶的政府人事制度改革。这种改革,对美国的人事管理制度改革产生了直接的影响,为美国解决政党分肥制问题提供了借鉴。美国文官制度的建设,使政策执行人员不再同竞选官员共进退,避免了政党竞选的周期性震荡,抑制了政党分肥的行为现象。随后,法国、德国、日本等都效仿英美的文官制度,建立了适合其本国情况的文官制度。4泰勒主义及其对公共行政的影响如果说官僚制提供了公共行政的组织框架,政治—行政两分法界定了公共行政的独立领域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主义则提供了公共行政的管理方法。泰勒(Ｆ.Ｗ.Ｔａｙｌｏｒ)从工人的