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1行政机关公文处理与写作谢茂林2一、公文的概念《国家行政机关公文处理办法》规定：行政机关的公文是指行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。二、公文的特点1、以反映和传达治理社会、管理国家的公务信息为内容。2、有规范的格式。3、有法定的作者，特定的读者。4、有法定的权威和行政约束力。5、鲜明的政治性。三、公文的作用（一）上传下达。这是公文最基本的功用。（二）制约规范。（三）依据凭证。3（四）宣传教育。四、公文的种类(一)按行文关系，可划分为上行文、下行文和平行文三种。下行文是指上级机关向下级机关的行文；上行文是指下级机关向上级机关的行文；平行文是指不相隶属机关之间相互的行文。(二)按涉密程度，可划分为绝密、机密、秘密、普通公文四种。(三)按紧急程度，可划分为特急件、急件和平件三种。特急件是指事关重大、时间紧急、需要突破常规加速传递和处理的公文；国办规定7个工作日内办完的为特急件。急件，是指要在确定的时间内传递和处理的公文，国办要求是14个工作日；平件，是指没有时限要求的公文。4(四)按内在属性，可划分为指导性公文、报请性公文、知照性公文、公布性公文、商洽性公文等。（五）按来源，可分为收文和发文。(六)按功用，可划分为13种，即命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。1、命令（令）：适用于依照有关法律公布行政法规和规章；公布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。2、决定：适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。3、公告：适用于向国内外公布重要事项或者法定事项。4、通告：适用于公布各有关方面应当遵守或者周知的事项。55、通知：适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。6、通报：适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。7、议案：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。8、报告：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。9、请示：适用于向上级机关请求指示、批准。10、批复：适用于答复下级机关请示事项。11、意见：适用于对重要问题提出见解和处理办法。12、函：适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、6询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。13、会议纪要：适用于记载、传达会议情况和议定事项。五、公文要素（一）秘密等级和保密期限。根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，涉及国家和部门秘密的公文应当标明密级和保密期限。（二）紧急程度。对涉及紧急事宜的公文，应当根据公文的内容和送达时间的要求标注紧急程度，以便有关人员在公文处理过程中急事急办。公文的紧急程度分为“特急”和“急件”，其中电报分为“特提”、“特急”、“加急”和“平急”。（三）发文机关标识。公文的发文机关标识应使用发文机关全称或规范化简称。如果是几家单位联合行文，应当将主办机关排列在发文机关标识的首位。（四）发文字号。公文的发文字号由发文机关代字、7年份和序号三部分组成。如果是几家单位联合行文，发文字号只标注主办机关的发文字号。（五）签发人。上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，请示应当在附注处注明联系人的姓名和联系电话。（六）标题。公文的标题一般是公文主要内容的准确简要概括。完整的公文标题应由发文机关、主要内容(事由)和文种三要素组成，如：“中国人民银行江西分行关于对小额信贷有关情况进行调查的通知”。一般情况下，公文标题的三要素要齐备，以便于文书处理和分类立卷、归档。但在一般情况下可以省略前一项，如“关于对小额信贷有关情况进行调查的通知”，就是省略了“发文机关”；在特殊情况下，公文标题的前两项要素都可以省略，又如“通告”、“通报”等，就是省略了“发文机关”和“事由”。拟写公文标题的要求是：确切、简洁、醒目。确切，是要准确地体现公文的主要内容，同时要准确地运用文种；简洁，即是要简明扼要，有高度的概括性；醒目，即是要交代清楚，一目了然，不能让人费解或产生异议。8另外，公文标题中运用标点符号有一项特殊的原则要在拟写公文标题时认真遵守，即：公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。（七）主送机关。主送机关是公文的主要受理者，亦即负有对文件内容进行掌握、答复或贯彻执行责任的受文机关，俗称“抬头”。除“公告”、“通告”外，公文应当标明主送机关。普发性的下行文，可以主送两个以上的主送机关，向上级机关报送的请示、报告、意见等上行文，一般只标注—个主送机关。有些不便于在公文首页列出主送机关的公文（如政府令、会议纪要等），主送机关可置于公文主题词之下，抄送（抄报）机关之上。主送机关应当使用全称或者规范化简称、统称，一般有以下五种表述形式：1、全称：主送机关一般情况下要用全称。例如“中国人民银行××市中心支行”。2、规范化简称：如：中华人民共和国财政部，可简称为“财政部”。3、特称：又叫单称，多用于系统内部发文。如：9中国人民银行江西分行向中国人民银行行文，可将中国人民银行称“总行”。4、泛称：用于向下级或同级同类机关的行文时的通称。如“中国人民银行江西分行各中心支行”，在此不需一一列出各中心支行的名称。5、递降称：对有垂直隶属关系的几个层次的下级机构行文时使用。如“中国人民银行江西分行各中心支行，各县市区支行”。（八）正文。正文是公文的主体，一般包括开头(导语)、主体和结束语三部分。（九）附件说明。公文如有附件，需标注附件说明。它应当标注在正文之后、成文时间之上，说明附件的顺序与名称。附件和公文应当装订在一起，如不能装订在一起的，应当在附件的首页左上角注明公文的发文字号和附件的顺序。（十）成文日期。成文日期即公文形成及生效的日期。《国家行政机关公文处理办法》规定：“成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。”10成文日期要使用汉字，并标明完整的年、月、日。（十一）印章。印章是权力和职责的凭证，是公文生效的标志。《国家行政机关公文处理办法》规定：“公文除‘会议纪要’和以电报形式发出的以外，应当加盖印章，联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章”。（十二）附注。附注是指正文内容之外需要说明的其它事项。一般包括两方面内容：一是印发范围等，如“此件发至××级”、“此件在《××报》上刊载”；二是对某些文件内容的注释。公文如需标明附注，要标注在成文日期下一行，加括号标注。（十三）主题词。主题词是用以揭示公文主题并经过规范化处理的名词术语，标注主题词的目的是为了适应办公现代化的要求，便于计算机对公文的检索和管理。公文的主题词由类别词、内容词、文种词和归属词四要素组成并依次标注。类别词是体现公文分类和内容归属的词；内容词是直接体现公文主题内容特11特征的词；文种词是事先界定好的公文的文种；归属词是指体现文件归属的词，说明公文的制发机关。公文标注主题词的数量一般不超过5个词。例如：关于中国人民银行江西分行上半年工作情况的报告主题词：金融文秘工作情况报告江西分行“金融文秘”是类别词，“工作情况”是内容词，“报告”是文种词，“江西分行”是归属词。（十四）抄报(送)机关。公文的阅知范围除主送机关之外，还有抄报单位、抄送单位以及内部发送单位。抄报、抄送单位是指除主送机关以外，与该公文有关的机关单位，即协助承办或者需要知照公文内容，但并不需要办理、答复或执行的机关单位。同一份文件，如需同时发给其他上级机关，用“抄报”，需发给同级或平级机关的用“抄送”。抄报抄送单位可用简称、缩称或特称。如“总行”、“××市委组织部”。（十五）印发机关和印发日期。印发机关是指公文的主管部门，一般应是办公室或文印部门。印发日期12以公文的付印日期为准。六、公文的格式公文格式指的是公文的外部组织形式，它包括公文用纸、装订与公文文面结构。（一）文头部分1、份号（编号、流水号）2、秘密等级（绝密、机密、秘密）3、紧急程度（特急、急件）4、发文机关标识（由发文机关加“文件”二字组成）5、发文字号（由发文机关代字、年份、序号三部分组成）6、签发人（批准发出公文的机关领导人）7、标题（由发文机关、事由和文种等三部分要素组成）（二）主文部分1、主送机关（抬头，位于标题的左下方，顶格书13写，后要用冒号）2、正文（缘由、事项、结尾）3、附件说明4、印章5、成文日期（一律用汉字小写数字写全称）6、附注（三）文尾部分1、主题词2、抄送机关3、印发机关和印发日期4、印刷份数公文结构与格式如下图：14份号秘密等级缓急时限××××文件××字〔20××〕×号——————————————公文标题××××（主送机关）正文附件：1.×××2.×××××××（发文机关）年月日（附注）主题词：××××××————————————————————————————————————抄报：××××××××抄送：××××××××————————————————————————————————————××××办公厅20××年×月×日————————————————————————————————————共印××份15说明：1、文字从左至右横写、横排。2、公文的发文机关标识用小于10号小标宋体，标题用2号小标宋体，秘密等级和保密期限、紧急程度及主题词3字用3号黑体，批语、签发人（会签人）姓名用3号楷体，主题词词目用3号小标宋体，签发人（会签人）3字、发文字号及主送机关、正文、成文时间、附件说明、附注、抄送（抄报）机关以及印发（翻印）机关、日期、份数和翻印范围等均用3号仿宋体。3、公文用纸一般采用国际标准A4型（210mm×297mm），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。七、公文处理与行文规则(一)公文处理公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作（二）行文总规则1、国家行政机关公文处理办法第13条规定：行文应当确有必要，注重效用。2、第14条规定：行文关系，根据隶属关系和职权16范围确定。3、机关内设机构除办公室外，不得对外正式行文。4、正确选择文种。在现行的13种行政公文中，可以用于向下级机关行文的文种占了大多数，主要有：命令（令）、决定、通知、通报、通告、公告、批复等。上行文文种主要有议案、意见、报告和请示。平行文文种主要包括函和周知性通知、意见。（三）各部门行文规则第15条规定：政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。（四）抄送规则第20条规定：向下级机关或本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。第23条规定：受双重领导的机关向上级机关行文17，应写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。（五）协商一致规则第19条规定：部门之间对有关问题未协商一致，不得各自向下行文，如擅自行文，上级机关有权责令纠正或撤销。（六）联合行文规则第16条规定：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。（七）请示规则1、不得越级请示（第14条：一般不得越级请示和报告）；2、只写一个主送机关（第21条：“请示”一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式）；3、一文一事；184、不得抄送其他下级机关；5、不送领导者个人（第21条规定：除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告