行政审批制度改革势在必行

行政审批制度改革势在必行摘要：我国的行政审批制度经历了多少风风雨雨，走了多少弯路，可以说是一言难尽。但是，经过二十多年的改革开放，在社会主义市场经济调控体系框架已初步建立之际，老百姓及学术界对行政审批制度改革的呼声却越来越高，而且全国各地陆续实行了行政审批制度改革，相继出台了具体的改革措施和办法，可似乎都未能得到各界的满意，究竟这其中反映了什么问题，又应该如何解决呢？关键词：行政审批；改革；对策研究中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1811-8755(2004)0747也许很多人都有这种的一种经历：为了获得从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利，需要向行政机关及其他行政主体申请，请求颁发许可证、执照等。这是行政管理的一种广泛而重要的手段——行政审批。行政审批，又叫行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。①自古以来，有政府就必有行政审批，这是大家公认不辩的事实。审批本身就会使人劳神费心，可是行政审批是一把双刀刃，办好了就能利国利民，办不好却会误国误民。一、我国行政审批制度的现状及其成因随着我国社会主义市场经济体制的建立，行政审批制度的适用范围日益广泛，政府对经济的管理也逐步从直接管理转向间接管理，并越来越多地注意运用经济手段。但与此同时，行政审批的设定和实施也出现了一系列的问题，主要表现在：审批事项多，范围太广；审批机关权限不清，多层次多部门许可形成新的官僚主义；审批条件混乱不一，叫人无所从；审批程序冗多繁琐，大大降低了工作效率；行政机关利用审批胡乱收费；审批责任不明确、监督机制不健全等等。这些都是事实上借宏观管理之名行行政干预之实的情况比比皆是，大有一副“一夫当关，万夫莫开”之势，这也难怪不少民众一提到要与行政机关打交道就汗颜，因为那要意味着多少障碍和麻烦啊。究其成因，是我们还存在走老路的惯性，是计划经济时代下的产物。不错，它在特定的历史阶段对经济社会的发展曾起过积极的作用，它能让当时混乱的社会找到秩序，让国家在无后顾之忧下搞好建设。可时代在变，制度若不跟着调整，问题就会不断出现。二、改革行政审批制度顺应时代潮流，势在必行现在的行政审批制度，不仅制约了市场这只“无形的手”在资源配置中的基础性作用，在一定程度上阻碍了经济和社会发展，而且也不利于政府职能的转变，影响了党和政府与人民群众的关系，概括起来主要存在如下问题：第一，效率低下。这主要是几方面原因导致的：多，繁，难，乱。多是大家公认的了，有的内容本来可审可不审，可以不审，但由于种种因素驱动，反而一定要审，而且越审越多。繁，是手续繁杂，本来很简单的事情却非要弄得相当复杂，完成一件小事情往往要跑上多个部门，盖多个公章，使人叫苦不迭。难，除了多、繁造成的连环效应外，还因为政府工作人员的百般刁难所致。乱，是无统一的程序，从何做起，不一而知。呜呼，多方面原因相互作用，造成效率低下，不言而喻。第二，行政审批制度成为滋生腐败的“温床”。行政审批有没有人情，有没有关系，审批速度和结果会截然相反。做点人情，一来让自己的项目能够快点批上，好不影响进度，二来以后也好说话，麻烦自己减少。于是谁都“愿意”走后门，那些没后门的，只能自认倒霉了。然而这也不单是行政机关的问题，也给行政相对人造成不良影响，对于有关系的相对人，进了“门”后，大有一副无后顾之忧之状，而有能力者终因无法入“门”而丧失信心，严重挫伤了市场主体的积极性，造成社会的悲剧。第三，现在的行政审批制度严重滞后于时代发展的要求。首先，改革行政审批制度，是建立社会主义市场经济体制的迫切需要，也是加入WTO后的必然趋势。无可厚非，行政审批是计划经济下的产物，而市场经济之所以充满活力，主要的原因就是市场发挥了重要的调节作用，政府不再事无大小对经济和社会实行直接管理。要发展社会主义市场经济，就必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。现行审批制度也不适应WTO的通行规则。加入WTO后，人们关注最多的往往是某一行业、某一领域的影响，其实，这些影响又都是受到政府管理的支配的，其中审批制度便是一大因素。WTO的通行规则是开放市场、平等竞争、依法管理、关税减让、非歧视性、取消数量限制、公开透明等。②“遵守规则，开放市场”是我国加入WTO的承诺，只有顺应这些要求，我国才能更好地与国际社会全面接轨，实现中国走向世界的目标。其次，改革审批制度是建立一个高效、公正、廉洁的政府的必然途径。现行的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力，自由裁量的空间太大，加上审批过程透明度较低，缺少有效的约束，越权越级审批的情况较普遍，这势必会造就一个使民众对其失去信心的政府，严重阻碍中国经济的健康发展。最后，实践表明，任何一个国家实现经济市场化的发展都离不开对政府审批制度的改革，中国也不会例外。在两次世界大战期间，各国政府为了动员一切可能的力量进行斗争，对整个国民经济实行了严格的军事化管制，政府管制发展了空前的程度。二战结束后，这种体制严重制约了各国的经济发展。于是，20世纪70年代，西方发达国家掀起了一场声浩大的减少政府审批、放松政府管制的运动。至今，日本已进行了9次改革，美国进行了5次，其他国家也不断地推进这项改革，成效是有目共睹的。③“市场是手段”，中国作为社会主义国家，要发展好市场，改革行政审批制度，不能也不应避免。监于以上问题已经越来越突出，改革行政审批制度，符合中国国情，深入民心，顺应历史潮流，它已是弦上之箭，一触即发。三、行政审批改革的对策研究前面已经提到，近几年来，全国各地都有相应引起行政审批改革的措施出台，各地积极成立“一个服务中心”，推行“五办制”，实施“八公开”，取得了相当的成效。○4据统计2001年，各地审批项目削减幅度大致在40%—60%左右。可是，行政审批改革涉及方面非常广泛，不应就改革而改革，其他各方面也应该积极配合，才是真正的改革。我国是实行人民代表大会制度的三种权力，两个层次的制度，即全国人大作为立法机关处于最高地位，行政权与司法权受其制约并互相监督。本人认为，真正的改革，应就此三大机关的协调开始，自上而下地推进。第一，立法机关应该要尽快出台《行政审批法》，将各种模糊的足以让人钻空子的领域明确化，真正依法行政之路。首先是行政审批的范围要明确界定。不是要越少越好，关键是哪些需要行政审批的必须要严格进行审批，哪些没有必要的就让市场对其进行调节，政府不应插手干预。其次是行政许可的条件和标准要确定。我国现在的行政审批条件笼统且往往不对外公开是一个弊端。为此，建议未来的行政审批法规定行政机关有制定并公布审批条件和标准的义务，并在办公场所张贴相关标准，保证申请人以最为便捷的手段获得这些信息。再次是行政许可程序健全的问题。程序不健全是我国审批制度的根本缺陷，也是导致官僚主义、滋生腐败的主要原因。法律应该规定好审批期限；建立各种公平机制，如听证制度、说明理由制度等；审批程序尽量简化；程序完全公开化等等。另外，行政审批的处理机关和收费标准问题也应该作出明确规定。最后，应明确作出审批责任归属，责任承担等的规定。以有效地督促好行政人员的行政行为。第二，行政机关在法律的指导下，进行机构改革，切实改进审批方式。一是积极推进政务公开。可以参照上面的“八公开”政策。强化专家审查、咨询制度，进一步提高政府决策的民主化、科学化水平。二是设立行政审批中心，有关部门和单位进中心统一办公，集中对社会进行服务。还可以结合政府上网工程，对申请者进行一条龙服务，方便快捷，大大提高工作效率。三是中央与地方同步进行改革。上面改革，下面不从不行；上面不改革，下面又无改革的根据。要进行彻底有效的改革，必须自上而下，抓好抓紧。立法机关尽快出台《行政许可法》，下级应在审批定义、原则、范围、标准、程序等明确规定下依法办事。四是建立有效的行政审批责任制和监督机制。在行政审批制度中，对有关部门和人员不认真进行审批，或利用审批谋私利的一律追究责任。而且这项措施应配以提高公务员素质、建立有效奖惩制度等相结合进行。五是着重进行事后监督。我国长期以来都有这样一种现象：进门难，出门易。大家都认为得到许可就万事大吉了，这严重影响市场健康发展。行政机关应进行定期和不定期的事后监督，使原来符合要求但后来不符合要求的单位和个人给予撤销许可，让更适合的主体得到许可。第二，加强司法机关的监督，确实贯彻好司法最终解决原则。司法最终解决原则是国际公认的原则，我国也承认。但实践中，由于行政权力过大，司法机关审理权限有限，行政相对人又为了“节约成本”（告上法院需要交诉讼费）等各方面的原因，而未能有效地实行。但是，进行行政审批改革，没有司法监督这一强大后盾是十分不完善和不巩固的，为此，提出几点建议：首先是对行政审批政策和文件的审查。现在我国的人民法院都对行政法律、行政法规的审查权，对于一些违法甚至是违宪的行政法律、法规不知如果处理，这是很不完善的。应该建立对抽象行政行为的监督诉讼机制，法院可以主动进行审查，其他机关和个人也可以通过诉讼让法院审查某行政法律、法规、“红头文件”等，对于确实违法宪法和法律要求的，法院有权撤销，并报立法机关备案。当这其中，为了防止法院滥用权力，应该有一个严格的审查程序。其次对于具体的审批行为，行政相对人当然有权对行政机关提起诉讼。但如何贯彻好是另一个问题。这就需要结合上面所说的政务公开，法律公开等，让相对人明确清楚自己的合法权益是否被侵害，如何得到救济。最后，对于行政审批制度上部门与部门之间的矛盾，法律与法律之间的矛盾，也可以通过司法最终解决原则得以化解。总之，积极推进行政审批制度改革势在必行。当然，当中的确有很多现实问题，不能一蹴而就，也不是三言两语可以解决。以上建议，只是作为一个初学者的一知半解，希望可以在国家推行改革的过程中得到更多启发，一起改进，共同成长。