关于我市财政预算绩效管理问题的调研

1关于我市财政预算绩效管理问题的调研财政预算绩效管理作为财政科学化、精细化管理的重要内容，是加强财政资金分配和财政支出控制，提高财政资金使用效益的重要手段。我市自启动财政预算绩效管理工作以来，经过不断探索实践，绩效管理制度逐步建立，绩效管理范围不断扩大，取得了显著成效，但随着工作的深入推进，一些问题也逐步显现。为进一步深化预算绩效管理改革，切实提高预算绩效管理水平，我们对我市预算绩效管理情况进行了调研。一、我市预算绩效管理工作开展情况我市预算绩效管理改革起步较早，2006年即开始逐步实施，在管理体系建立、管理模式形成、管理范围拓展、指标体系完善等方面已经取得了积极进展。（一）健全管理制度，加强体系建设。我市一直把制度建设作为预算绩效管理重点工作来抓。改革实施以来，出台了一系列制度办法，不断完善绩效管理顶层设计。制订《财政预算绩效管理工作推进方案》，明确了预算绩效管理的指导思想，确定了绩效管理的实施范围，细化了绩效管理的工作步骤。制订《部门整体支出绩效管理试点实施方案》、《市本级项目支出财政预算绩2效管理暂行办法》等，针对不同层次评价对象特点，确定了绩效管理过程中的职责分工和操作规程。这些规范性文件的印发，进一步强化了绩效管理的制度约束，为实现绩效管理工作的科学化和规范化提供了制度保证。（二）深化管理理念，规范管理模式。为全面深化财政部提出的贯穿预算编制、执行、监督全过程的绩效管理理念，实现绩效管理与预算管理的有机融合，将预算绩效管理与部门预算“二上二下”编审过程结合起来，各部门在部门预算“一上”时同时上报绩效管理项目基本信息，“一下”时研究确定绩效管理的项目，“二上”时设定绩效评价项目目标和指标，“二下”时将绩效评价项目与部门预算同步批复，采取“事前申报绩效目标和指标、事中开展绩效日常监督、事后进行绩效评价、财政部门选择性组织重点评审”的方式，建立了贯穿项目支出“事前、事中、事后”全过程的绩效管理模式，被国内绩效管理改革领域的专家学者称为“沈阳模式”。（三）扩大管理范围，拓展评价领域。我市不断扩大管理范围，开展重点支出绩效评价，拓展绩效评价模式，提高绩效管理质量。从管理范围“扩面”来看，我市从2006年开展13所农村中小学D级危房改造项目评价试点，到2013年将部门预算中维3修改造类项目及百万元以上项目（人员公用经费和贷款还贷项目除外）500余项全部纳入预算绩效管理范围，同时对市政府设立的各项专项资金，按照资金整体和组成项目、当年项目和跨年项目全部进行绩效管理，资金额度超过年初市本级预算支出规模的20%，管理覆盖面取得了突破性进展。从绩效评价“重点”来看，根据突出民生、兼顾社会影响力原则，每年选择几类项目实施财政重点评审，2013年对市新型工业化发展资金等3类市财政专项资金和市红十字急救总站急救医疗信息连接系统等5个一般性项目进行了财政重点评价，扩大了绩效管理工作影响力。从评价领域“拓展”来看，突破了传统的项目支出绩效评价领域。一方面，开展了部门整体支出绩效评价并不断扩大试点范围，2013年选择10个部门，针对其预算执行和事业效果等实施评价。另一方面，开展了一级财政支出绩效评价，2013年选择2个市辖区，针对其预算安排、支出效果等实施评价，促进一级财政管理绩效水平的提升。（四）完善指标体系，夯实管理根基。我市高度重视指标体系基础建设，探索建立并逐步完善了针对不同评价对象的绩效评价指标体系。一是在项目支出方面，建立了涵盖多个支出领域、突出绩效特色的财政支出项目绩效评价指标体系，涉及一般公共4服务、教育、科学技术、社会保障和就业、节能环保等各领域。二是在部门整体支出方面，针对规范管理、支出效率和经费控制，研究设计了三级评价指标体系，并进行合理量化、分档，明确评价标准。三是在专项资金支出方面，分别按照专项资金整体和项目，研究设计了符合不同类型专项资金特点、共性与个性相结合的绩效指标体系，为科学衡量专项资金使用效果提供了重要依据。二、我市财政预算绩效管理工作中存在的问题从绩效管理工作总体情况看，我市积极探索、大胆实践，取得了一定进展，积累了宝贵经验。但随着工作的不断深入，机制保障和绩效执行中也出现了一些问题，需要我们高度重视。（一）绩效管理保障机制有待进一步完善。一是制度层面。我国现行《预算法》及其实施细则等法律法规中没有明确绩效管理条款，使预算绩效管理工作缺乏法律支撑。财政部和省财政厅出台的管理制度一直没有上升到政府层面，我市虽印发了相关文件，也仅停留在财政部门层级，对预算单位约束力不强，面对各方利益博弈和多种阻力，财政部门协调各部门之间关系存在一定难度，影响绩效管理作用发挥。二是意识层面。财政预算绩效管理工作作为一项系统工程，需要财政部门及各预算单位的密切配5合、共同推进。各预算单位作为绩效评价的主体，虽已初步树立绩效理念，能够按要求逐步开展绩效管理工作，但把绩效管理作为额外工作负担，认为是找麻烦的思想依然存在，“重分轻管、重支轻效”的现象依然比较突出，工作及时性、规范性难以保证，影响了绩效管理工作的全方位推进。（二）绩效评价指标体系有待进一步完善。绩效指标的设定作为绩效管理工作的核心，直接关系到财政预算绩效管理工作的成败。目前财政部从项目支出、部门整体和财政预算三个评价层次，制定了绩效评价共性指标体系框架，供各地在工作中参考并予以完善。但没有对指标具体设置给予统一明确指导，没有针对评价对象特点制定可供参考的个性指标体系，我市经过探索实践，建立了个性绩效指标库，但与财政支出涉及面相比不够健全，且存在定性指标多、定量指标少的问题。这导致预算单位在设定绩效指标的过程中，有时偏离绩效目标，有时难以量化考评，出现指标设定不全面、不适用、针对性不强等问题，绩效指标对项目的考核评价结果不够全面、充分。（三）绩效管理运行监控有待进一步强化。绩效运行监控作为监控主体对资金运行状况及绩效目标预期实现程度开展的控制和管理活动，是全过程绩效管理的重要环节。目前的绩效运行6监控，主要依靠部门、单位日常监督和财政部门定期抽查，通过预算执行进度分析辅助监控，对绩效信息的收集和分析不够，对绩效实现的趋势关注不多，无法及时纠正偏差，促进绩效目标实现和强化预算执行管理的作用发挥不够。（四）绩效评价结果科学性有待进一步提高。目前我市绩效评价方式主要是部门单位自评价，财政部门选择部分项目重点评价。部门、单位作为预算资金的使用方，财政部门作为预算资金的分配方，不论哪一方单独作为评价主体，都存在一定的主观因素，并且受到专业领域信息资源和知识体系限制，评价结果的客观性、科学性仍有待提高。（五）绩效管理结果应用尚停留在较浅层面。从目前情况看，绩效评价结果还主要用于反映情况、发现问题和落实整改，与预算安排结合得不够紧密，评价结果有效与否，对下年度预算安排缺乏硬性约束。另外，绩效评价结果反馈和公开机制不够完善，评价结果信息仅反馈给项目单位一定范围内的人员，项目单位大部分工作人员难以知晓评价结果，社会公众对预算项目绩效评价情况更是无从了解，尚未起到通过社会监督促进预算管理的目的。三、提高财政预算绩效管理质量的对策建议7（一）强化保障机制，形成绩效管理工作合力。一是建议在新修订的《预算法》及其实施条例中对预算绩效管理的基本原则、基本要求等内容做出明确规定，使预算绩效管理有法可依。国家和省在政府层面出台绩效管理制度办法。我市可借鉴吉林省、浙江省以政府名义出台预算绩效管理制度的经验，以政府名义发布预算绩效管理相关制度文件，为深入推进预算绩效管理工作提供更加有力的保障。二是将预算绩效管理工作纳入政府对各部门、单位年度目标责任制考核范畴，以引起各部门、单位对预算绩效管理工作的重视，促其与财政部门合力推进工作，不断提高财政支出绩效，提升财政资金使用效益。三是充分利用新闻媒体、政府网络平台等渠道，积极宣传财政绩效管理理念，培育绩效管理文化，增强绩效意识，为财政预算绩效管理工作扎实推进创造良好舆论环境。（二）完善指标体系，促进绩效管理质量提升。一是中央层面规范指导。国家要加快对绩效指标进行研究设计和修订补充，建立涵盖各类各项支出、符合目标内容、突出绩效特色、细化量化的统一规范的绩效评价指标体系，形成体现计划、行业、专业、历史等各方面特点的各类评价标准，从而便于指标的横向、纵向比较，使指标更具规范性，评价结果更具公允性。二是地方层面8探索完善。督促指导部门、单位在项目实施过程中，注重可用指标的积累，根据具体绩效评价对象特点，及时归纳和总结适用于本行业、本部门、本单位的项目绩效指标，逐步完善具有鲜明特色的绩效指标体系，为项目绩效指标设定提供有价值的参考，切实提高指标设定的科学性、及时性和规范性。（三）强化运行监控，提升绩效管理规范化水平。一是实现目标导向。要加强对绩效信息的跟踪监控，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标。通过分析和预测绩效运行趋势，及时发现绩效运行偏离目标的状况。通过自下而上逐级汇总分析，定位出现偏差的环节，找出导致绩效运行偏离目标的症结，督促部门、单位采取有效措施予以纠正，情况严重的，暂缓或停止该项目执行。二是加强预算执行管理。通过国库集中支付动态监控系统等平台，及时发现项目预算执行中存在的问题，将执行不好甚至无法执行的项目资金调整到急需的地方，切实提高财政资金使用效益。（四）创新评价方式，提高评价结果科学性。从财政重点评价项目入手，探索引进第三方评价机制，利用我市现有中介机构和专家库资源，选择项目，委托第三方开展评价，并对评价质量综合评估。开展第三方评价可行性研究，加强对第三方的引导和9管理，规范第三方独立机构参与评价模式，制定专家和中介机构参与预算绩效管理办法，保证评价结果的科学性、客观性和权威性。（五）实现结果导向，推动绩效管理取得实效。一是建立与预算安排有机结合机制。对绩效评价结果较好的，在预算安排时继续予以支持。属于延续项目的，优先安排资金。属于分期实施项目的，后续优先保障。属于一次性项目的，对同类项目予以倾斜。对于绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，及时提出整改意见。对于不落实整改意见或整改不到位的，在预算安排时严格把关。属于延续项目的，调减或取消预算。属于分期实施项目的，暂停资金拨付。情节严重的，暂停项目实施。属于一次性项目的，对新增同类项目加强论证分析，确保资金使用安全高效。二是建立绩效评价结果反馈和公开机制。依托目前预决算信息公开工作，一方面，要及时将评价结果反馈给预算单位，要求其落实整改，并将评价结果在单位内部予以公示，保证本单位职工对预算信息和绩效管理信息享有充分的知情权和监督权；另一方面，要坚持公众导向，对社会关注度高、影响面大的民生项目和重点项目支出绩效情况，逐步向人大和社会公开，接受社会监督，确保绩效管理工作取得实效。