试析社会行政法的范畴及规制模式二

试析社会行政法的范畴及规制模式二(三)维护社会安全的社会行政法社会安全是社会存在和联系的基本条件，它是指在一个社会中由社会公众感悟和认同的安全感。对于社会安全这个概念而言，经历了不同的认知和感悟阶段。在社会处于相对较低级的阶段，社会安全仅仅指社会公众在日常生活中不遭受人身和财产侵犯的安全状态。此一层面的社会安全实质上仅仅限于社会治安秩序方面。而在社会发展到较高阶段，社会安全则有了更加深入的内涵，这种变化如此深刻，以致于社会治安秩序中所包含的安全内容已经不在社会安全的概念之中。人们更多的从精神、自由、高质量的物质生活等方面界定社会安全。例如文化方面要保证本土文化的纯正性，使其不受外来文化的侵扰就被认为是社会安全的组成部分。在食品方面，追求食品的原生态性而克服它的人工雕作性就成了社会安全的内容。在医疗卫生方面，人们过优质健康的、高水准的生活便是社会安全的组成部分，等等。在我国政府文件中，社会安全的系统描述应当说出现在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，调整社会安全的部门行政法就是此一范畴的内容，2003年非典疫情的出现使我国认识到社会安全的重要性，并重新审视了社会安全的内涵,2003年制定的《突发公共卫生事件应急条例》就是我国一个比较典型和完整的社会安全行政法。2007年随着《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，使我国的社会安全行政法上了一个新的台阶。当然，我国传统部门行政法中就不乏此类规范，例如，《中华人民共和国尘肺病防治条例》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《矿山安全监督管理办法》等等。这些规定显然是比较零散的，但它们为近年来社会安全行政法的制定奠定了基础。(四)保障社会权益的社会行政法社会权益是一个泛指的概念，指具有社会属性的，或归于特定社会群体，或归于社会中的个体，或归于社会公众的那些权利以及与这些权利相关的利益。通常情况下，社会权益由下列部分构成，一部分是每一个社会公众都享有的，如获得政府行政系统行政指导的权益、从政府行政系统受益的权益、接受社会教育的权益等，这一部分权益常常与公共利益的概念不大容易区分，一定程度上它是公共利益的同义语。另一部分是社会个体享有的权益，如社会个体对政府提出合理化建议的权利，该项权利在民事法律中规定得较具体，其是否真正属于社会利益还需认真研究。还有一部分是特定社会人群的权益，我们知道，在任何一个社会中都有一些特殊的社会人群，例如一个社会中的少数人群、一个社会中的妇女、一个社会中的老年人、一个社会中的儿童、一个社会中的智障者、一个社会中的残疾人，等等。这些人与社会弱势群体还不是同一意义的概念，广义的弱势群体当然应当包括上述人群，但弱势群体的概念基本上达成了共识，上述社会群体作为特殊人群更为妥当，其权益必然是社会权益。上列三个范畴的权益都需要法律进行确认和保护，由此构成的行政法规范就是社会权益保护的社会行政法。例如《女职工劳动保护规定》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》，等等。(四)解决社会问题的社会行政法[15]社会问题是指在社会过程和社会发展中出现的困扰人们的事态或事件，这些事态或事件不能够通过一次性的政府行为或社会行动就可以得到解决，而是反复地、大规模地存在于社会过程之中。从这个定义可以看出，社会问题有两种类型，一是长期存在地、已经以一定手段解决但还在出现必须再予以解决的那些问题，这些问题可以被视为社会过程中的固有问题。时代的不同人们解决这些问题的方式方法也有所不同，正因为如此，这些问题还须在社会过程中不断地应对、不断地解决。例如生老病死问题、自然灾害问题等等。我国解决此类社会问题的社会行政法数量并不少，例如《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《殡葬管理条例》等等。二是在社会进程中出现的新的不能够一次性解决的那些社会问题。这类问题与社会发展有密切关系，其发生的概率与社会发展的速率是成正比例的，即社会发展得越快此类社会问题就越多，反之，社会发展得越缓慢这类社会问题就越少。我们知道，进入二十世纪以后，随着电子信息时代的来临社会发展的速率急速增长，与之相适应的便是社会问题的日益增多，如西方国家的同性恋问题、青少年犯罪问题、毒品和其他兴奋剂问题等等。我国近年来出现的农民工问题、独生子女问题、环境污染问题等等。这些问题中的一些可能在其他相关法律中已经得到了解决，但调整这些新的问题的法律都可以归入到社会生活之中，成为解决社会问题的社会行政法，例如我国近年来制定的《传染病防治法》、《血液制品管理条例》、《精神药品管理办法》、《铁路环境保护规定》、《城市流浪人员救助管理办法》等等。上列五个范畴是社会行政法的主要构成，随着人们认识的深化和政府立法水平的提高，社会行政法的体系构成在我国还会有新的内涵。三、我国社会行政法相对滞后之评价我国行政法治的发展与完善是有目共睹的，自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布施行以后，相继制定了《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等。国务院还制定了《全面推进依法行政实施纲要》，将有关依法行政的问题作了统一，并界定了相关的概念。与行政法总体格局的进步相比，部门行政法的发展则相对缓慢，这已经成了制约我国行政法治发展的一个因素。我们知道，无论控权理念的行政法，还是管理理念的行政法，其实质都在于使政府行政权有效行使，而行政权的有效行使必须表现在每一种权力在其部门调控中的状况，即其在部门调控中合乎规律、合乎公众利益就是完善的，反之，在其部门调控中乏力，甚至违背自然规律和社会利益的就是不完善的。然而，我国行政法治并没有在部门行政法中下最大功夫，甚至可以说部门行政法处于相对放任自流的状况之中，我国部门行政法绝大部分典则由行政系统制定就是例证。同时，社会行政法在部门行政法中又显得要滞后一些，这可以从下列方面予以佐证，一则，在我国法治实务部门编纂的部门行政法文件中，其他部门行政法的内容相对比较完备，而社会行政法几乎没有被列进去。二则，在行政法教科书中其他部门行政法的概念都提到了，而社会行政法的概念还未曾出现。三则，我国其他部门行政法，或者一些主要的部门行政法已经有教科书介绍本部门行政法的内容，而社会行政法还未有一部著作。笔者可以对我国社会行政法的相对滞后性作出如下概括：(一)基本概念的非正式性社会行政法作为部门行政法之一，作为一个相对微观的法律部门，其应当符合部门法的一般要件，至少应当有一个关于这个部门法的概念，而在这个部门法的概念之下，应当有若干基本的概念。这些概念对于一个部门行政法而言是缺少不得的，笔者注意到，我国其他部门行政法都已经有了这样的概念系统，如交通行政法就有一个相对正式的定义，在这个定义之下又有若干相对较小但也是正式的定义，《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国公路法》都对这些定义作了规定。税务行政法亦是如此，例如国税、地税、税收征收管理等概念都是法律用语。一个部门法有这样的正式法律概念予以支撑必然使其法律地位明确，必然使该部门行政法具有规模，而有关当事人在其中所为的行为也必然是正式的法律行为。社会行政法作为一个大概念在我国包括宪法在内的成文法中并没有得到确立，而在这个总概念之下的下位概念即便存在也不能被上位概念所包容。正式的法律概念是指能够在宪法和其他成文法典则中找到的概念，法律典则界定了这个概念的内涵和外延，甚至描述了这个概念与其统慑之下的其他相关概念的关系，例如，《美国联邦行政程序法》就界定了政府规章、行政机关、行政命令等概念，这个相对较高的法律使政府规章成了正式的法律用语，而这样的界定为美国后来在制定政府规章中的听证行为、不当政府规章的司法审查行为提供了法律依据。我国部门行政法相对滞后的首要原因在于社会行政法概念到目前为止还是一个非正式的概念，这样的非正式性虽然为学者们研究这一问题留下了巨大空间，但总体上讲制约了社会行政法的发展。笔者认为，对社会行政法相关概念进行界定可以有下列模式：一是制定一个社会行政法的总的规则，在其中规定社会行政法的基本问题，界定相关概念;二是在每个社会行政法的行文中分门别类确立概念，如对社会福利行政法、对保障社会权益的行政法、对解决社会问题的行政法等作出概念界定。(二)体系结构的非严整性社会行政法作为部门行政法之一，作为一个法律部门无论我们承认与否都应当是一个客观存在。深而论之，我国行政实在法中社会行政法的立法和执法是存在的。我们说它是存在的是基于我国部门行政法的法实在而论之的，是基于我们对社会行政法从法律原理的调整对象和调控方式而论之的。我国行政机构体系中有若干部门都与社会行政法有关，例如国务院就设有劳动和社会保障部，这个部作为一个执法主体其所执行的法律至少是社会行政法的一个组成部分。还有民政部，其所进行的是民政行政管理，执行的法律是有关民政行政管理的法律规范，而其中诸多的民政法规亦是社会行政法的构成部分。例如，民政部门执行的有《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《军人抚恤优待条例》等等。我国医疗卫生行政机构也执行一定范围的社会行政法。宗教、科技、文化、教育等行政机构体系亦是一定范围的社会行政执法主体。上列执法主体以及所执行的社会行政法都使我们不能不得出这样的结论：即我国社会行政法的体系结构是不够严整的。一方面，没有统一的法律典则将社会行政法统一起来，更没有在宪法中确立社会行政法应有的体系结构。另一方面，一个调整特定社会事务的社会行政法也常常在规制行政事项时不够周延，以《地震预报管理条例》为例，其中有关法律责任的条款十分简单，共有4个条文，既没有列出此范畴行政责任的类型，也没有规定具体的处罚方式，对行政机关的责任则规定得更加模糊，第18条规定：“从事地震工作的专业人员违反本条例规定，擅自向社会散布地震预测意见、地震预报意见及其评审结果的，依法给予行政处分。”第19条规定：“违反本条例规定，向国(境)外提出地震预测意见的，由国务院地震工作主管部门给予警告，并可以由其所在单位根据造成的不同后果依法给予纪律处分。”这一规定反映了此社会行政法典则中几乎没有设立相应的制裁条款，这样的体系结构显然是相对滞后的。(三)法律典则的缺位性依本文开头对社会行政法的界定可以看出，社会行政法所规制的事项是一国社会控制的基本事项，是一国在实现治国方略中所遇到的基本问题，也是一国行政权在对社会发生作用中要应对的，是无法回避的。这样的基本问题应当有基本的法律典则对此作出规定，我国一些关键领域的部门行政管理都有一个核心典则，或若干个核心典则，而这些典则的立法权常在全国人民代表大会或其常务委员会，例如，文化行政法中的《中华人民共和国文物保护法》、税务行政法中的《中华人民共和国税收征收管理法》、土地行政法中的《中华人民共和国土地管理法》、交通行政法中的《中华人民共和国道路交通安全法》、治安行政法中的《中华人民共和国治安处罚法》等等。社会行政法象此种相对统一的、由全国人民代表大会及其常务委员会制定的统一性典则并未曾出现过，当然，分散于一些具体的部门的典则还是有的，然而，这些典则还不足以成为社会行政法的核心，以2007年制定的《中华人民共和国突发事件应对法》为例，其是社会行政法中一个相对较小范畴的东西，正如我们上面的分类，其只能算四大类中的一类，而此一类中还应当有诸多的重要典则。一个社会行政法具体范畴中的典则体系究竟应当怎样构成并没有定论，但根据《中华人民共和国立法法》对法律中位阶的规定，政府规章只有在执行行政法规、法律时才能对一些事项作出规定，即是说若没有法律层面的或者行政法规层面的某一范畴的社会行政法，政府规章层面的社会行政法就没有规制的方向、没有规制的力度、没有规制过程中相关社会关系的设定权。不幸的是，依笔者的观察，我国某一范畴中的社会行政法其典则主要是政府规章，民政部门执法的社会行政法规章数量就在80%以上，劳动和社会保障部门执行的社会行政法规章则在90%以上。法律典则的缺位对于社会行政法在我国的完善和发展而言是致命的，因为它既有可能使某一范畴的社会事务被疏于调整，又有可能使行政机关随意行使