从十八届三中全会看当代中国政治转型与国家治理体系现代化

从十八届三中全会看当代中国政治转型与国家治理体系现代化李子宏机械电子工程学院2011084040001一、摘要十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。中国的政治现代化已经沿着邓小平开辟的改革路线，在优化政府治理与发展渐进民主方面取得了显著成就，并基本维持了优化治理与渐进民主之间的平衡，在追求高效治理的同时也保证了民主政治的适度发展。二、关键词：政治发展政治转型国家治理体系现代化三、引言中国在进入改革开放时代以来，始终坚持以经济建设为中心的基本路线。推动经济发展成为中国共产党和各级政府的重大政治任务。邓小平曾经强调指出：“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。”⑴“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”⑵为了推动经济发展，就必须改革政府机构，提高政府工作效率，优化政府治理。这些已经得到人们的广泛认同。那么中国在改革开放以来贯彻以经济发展为中心的现代化战略的二十余年中，是否也相应地推动了民主政治的发展呢？政府治理的优化和民主政治的发展能否并行不悖？四、正文十八届三中全会公报指出，全面深化改革要推进国家治理体系和治理能力现代化。⑶原来政府更多强调管理，现在更强调治理这个新概念，是在中央文件里正式强调治理的核心价值。原来强调加强管理的能力，是讲加强政府的管理能力，往往一说加强政府的管理能力，就是加强政府的监管、管控，但现在强调是加强国家的治理能力。按照学术界的讨论，治理的概念实际上包含共管、共治的含义。就是政府和非政府组织共同来管理社会，是共管共治的概念，实际上是政府、社会和企业共同合作，共管共治。让我们回顾历史：改革伊始，发展民主曾经作为政治体制改革的一项重要目标而受到强调。⑷进入八十年代之后，随着经济体制改革的深入，政治体制改革逐渐被提上议事日程，并在1987年党的十三大报告中设计了以政治民主化为目标，以党政分开为主要突破口的政治体制改革方案。但在八十年代中后期中国的经济改革遭遇挫折、社会问题不断恶化之后，围绕改革开放和社会主义现代化的具体战略选择，展开了一场以要不要政治民主化为核心、以“新权威主义”为主题的大讨论，实际上就是治理优先还是民主优先的讨论。这一阶段，政治稳定逐渐成为压倒一切的目标。进入九十年代以后，虽然没有出现八十年代那样具有战略性和全局性的政治体制改革构想和行动，但社会主义市场经济的发展以及由此带动的社会与政治转型则更为全面和深刻。要同时实现政府治理的优化和民主政治的发展，中国就必须实行政治转型。从当代政治发展的这些情况来看，我国的政治发展已经取得了相当大的成就。中国在维持权威主义体制的同时，进行了大量的政治改革和政治创新，在加强党内民主、完善人大制度、扩大基层民主、保障公民权利等方面推动了民主政治的发展。这体现了我国政治发展双重性的特征。为什么中国政治的发展呈现出这种双重性？我们可以从中国政治发展的目标和中国政治发展的战略来探讨。从中国政治发展的目标来说，我国从改革开放初期开始，就存在着一定的双重性，其中也有某种矛盾性和冲突性。从改革开放一开始，我国就强调要加强中央的权威，同时也要发展民主。加强中央的权威是因为在过去我党的地位受到削弱，领导受到削弱。同时要发展民主是因为在过去出现了太多的忽视民主损害民主的政治行为，特别是“文革”中出现的造反派。但是就权威和民主本身而言，它们有相容的一面，但是也有冲突矛盾的一面。所以在我国的发展道路中会出现一些动摇的现象。另外在我国的改革开放中我们不断强调政治的稳定也不断推动政治的改革，是具有双重性的目标。最后一个很重要的方面是我国不仅强调继承传统也要吸收现代文明。这种双重性直接影响了我国政治发展的稳定性。邓小平同志曾经反复强调政治改革的重要性和必要性。十一届三中全会以来，逐步推进的经济改革使原来的经济模式发生了深刻变革，广大社会成员的主体意识和民主意识被唤醒，利益格局呈现多元化，政治体制面临的社会环境发生了重大变化，上层建筑方面政治因素的阻力和弊端严重阻碍了经济发展。正如邓小平所说：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”⑸“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”⑹那么，经济发展对治理优化的要求与政治发展对民主化的要求是否兼容呢？⑺中国在解决这两者的矛盾时如何处理政府的有效性和合法性？回首从改革开放初期至今的三十年，我国在这个问题上摸索出一套正确的方法。第一，党政分开。党的十二大报告指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选择、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。”⑻凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。党领导立法工作,但党严格在宪法和法律的范围内活动,通过对人民代表大会的领导和在人民代表大会中的稳定多数,使自己所代表的人民的意志经过立法程序上升为法律,成为整个国家具有强制约束力的行为规范。党依照法律程序,向国家机关推荐社会中的优秀分子担任重要的领导职务,同时注意广泛听取群众意见,通过人大的法律程序正式任命。第二，地方分权。改革开放以来,针对传统的经济、政治体制中权力过分集中的问题,中国在中央和地方关系上实行了一系列的调整和改革,简政放权,扩大地方权力,调动地方积极性。这些重大改革措施有力地促进了各地的经济发展。第三是增强人大职能。党与人大的关系得到进一步理顺。共产党组织必须对人大实行政治领导；共产党组织不包办人大工作；共产党组织带头遵守人大制定的法律和决议；共产党组织也应接受人大的宪法监督。人大对一府两院的法律监督与工作监督得到进一步加强。第四，政府机构改革。政府机构改革从最初的政企分开、放权让利到党的十六大提出的形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，政府职能从管理型政府向服务型政府转变，从利益型政府向中立型政府转变，从全能政府向有限政府转变，从神秘政府向透明政府转变，从权利政府向责任政府转变，使之更加适应社会主义市场经济的需要。第五是发展党内民主，改革和完善领导方式。党的十六大报告提出，发展党内民主“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。⑼最后是发展基层民主。党的十八大报告指出，完善基层民主制度，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。⑽实现政府治理的优化和民主政治的发展并行不悖，推进国家治理体系和治理能力现代化，要求我们必须做到以下四方面。第一，更新国家治理的基本理念。全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。第二，丰富国家治理的价值目标。秩序稳定作为治理的价值目标，是毋庸置疑的，但它只是初级价值，更非唯一价值。首先，治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展，是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。其次，治理应有助于扩大人民民主。全会突出强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命，国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。再者，治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。在此问题上，政府的角色和责任至关重要。政府行为必须反对“四风”、整肃腐败、提升公信，以公平正义的治理行为创造公平正义的社会局面。最后，治理应有益于增进人民福祉。全会强调，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。第三，解决国家治理的协调匹配。全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域，政府必须让路。在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，政府必须努力掌握预防化解社会矛盾的主动权，而不是等社会力量和个人无法处理时才出面。与此同时，也要注意发挥基层干部和群防群治力量的优势。全会强调，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。如今，综合治理已从“社会治安”扩展到“社会管理”。但在实践中，合作治理还存在着协调性、匹配性以及运作成本等问题。因为不同的合作治理事项，会有不同的主体牵头。如果是政府牵头，可能比较容易协调，但某些社会组织的匹配性可能存在问题；如果是社会组织牵头，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探讨的。同时，合作治理也要考虑成本，既要动员多方力量，又要尽可能做到廉价，合理的成本分摊机制和财务监督机制都需进一步健全。另外，要高度重视社会组织的治理能力建设。第四，创新国家治理的方式方法。具体为：变整治为疏导，变刚性为柔性。以治理城市占道经营为例，目前已有一些地方采用规范设立“便民经营服务点”的方法，兼顾了市民生活便利、经营者正当权益与市容整洁，达到了多赢的效果。变命令为协商，变指挥为指导。例如山东省各级公安机关在平安山东建设中，探索出政法部门与保险公司共同建立社区治安防范与人身、财产损害补偿相结合的“契约式治安保险联防”治理新机制，取得了良好成效。变监管为服务，变强制为利导。例如流动人口不愿意办理登记怎么办？江苏省采取的办法是“登记积分制”，经过一定年限，达到规定积分后，流动人员就可以享受保障住房、子