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第11章社区管理与服务标准化战略思考社区是城市社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和社会成员居住的基本平台，是落实社会管理和社会服务任务的基础单位。随着政府职能中心的下移，社区的地位和作用更加突出，社区和则社会和，社区安则国家安。2007年,国务院发布《关于加快发展服务业的若干意见》（国发[2007]7号），由此掀起了我国服务业加快发展的热潮，其中，该意见就社区服务明确列为发展的重点。近年来，我国社区服务标准化建设取得了一些比较明显的成绩。本书将在对社区管理与服务标准化建设意义、本质讨论的基础上，提出今后推进此项工作的思路和建议。第1节社区管理与服务的范畴1.社区的基本概念社区（community）一词源于拉丁语，其意思是指“共同的东西和亲密的伙伴关系”。早在古希腊时代，Aristotle在论及作为政治组织范式的城市时谈到过社区。1887年，德国社会学家Tonnies出版的《从社区到社会》，首先使用了社区（gemeinschaft）一词，其原意为“具有价值观念一致、关系亲密、出入相友、守望相助的富有人情气氛的社会团体。”美国人Smith将其译为“community”,有“共同社会”、“地方共同社会”、“共同区域社会”等含义。20世纪30年代，我国燕京大学一批青年学者在翻译美国社会学家的社会学论文集时，首次将“community”译为“社区”，意指“由具有共同价值观的同质人口组成的、关系亲密的、富有人情味的社会关系和社会团体。”关于社区的概念，有的社会学家认为，社区是指在一个地域内，主要社会活动或者生活方式基本属于同一类型的相对独立的地区性社会；也有的社会学家认为，社区是指进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。事实上，社区作为一个社会学的基本概念，其含义是多样的，不同的学者根据不同的研究需要，从不同的研究角度来定义社区，而不同的社区研究理论模式也产生了不同的社区概念。综上，本书认为社区是指固定地理区域范围内社会成员以居住环境为主体，行使社会功能、创造社会规范的一级行政区域。2.社区管理与服务的要素构成国际通行的社区服务一般由福利服务、公共服务和社会化的私人服务3部分组成。其中，福利社会的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；社会化的私人服务，又称具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的、且可能以社会化方式提供的服务，例如，儿童照顾、心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。为全体公民提供的共同福利的社会福利服务，其具体内容常常与社会公共服务有交叉，例如，社会养老保险、全民健康服务，都是依托社会公共部门的带有社会公共性质的服务。所以，社会福利服务也可以纳入非严格限定的广义的社会公共服务，从而使社区服务科重组为公共服务和具有社会导向的个人服务。近年来，随着社区服务范围和内容的不断拓展，我国社区服务的项目和内容已基本涵盖广大居民物质生活和精神生活的各个领域，服务项目从10余项发展到200余项，涵盖社区卫生、社会文化、家政服务、社区环境、社区治安、社区保障等众多方面，如图11-1，服务内容更加考虑妇女、儿童、老年人、残疾人、青壮年人和优抚对象、驻社区单位等各类群体的需求，多种便民生活服务圈不断涌现，社区居民需求得到不同程度的满足。3.社区管理与服务的特征社区管理与服务的目的在于不断满足各类社区成员日益增长的物质和精神文化需求，提高人民的生活水平和生活质量。根据这个理念，社区管理和服务应具备以下两个显著特征：第一，福利性、公益性服务于经营性服务有机结合。一方面，福利性、公益性是社区服务的本质特征和根本属性，这就意味着社区服务是为社区成员提供无偿、抵偿的服务。在现阶段，社区福利服务的范围和水平都比较有限，主要局限于为弱势群体提供无偿或抵偿的服务，或者围绕社区成员的最基本需求童工公益性服务。但随着经济的不断发展，社区福利服务的水平和范围也会不断扩大。另一方面，面向社区成员的某些有偿服务、经常性服务，是市场经济的客观要求，也是基于中国国情的一种相对合理的现实选择。总体上说，我国城市社区服务是公益性事业与产业属性的有机结合。第二，多元化服务于地域性服务有机统一。在目前全面建设小康社会的时期，社会成员的构成日趋复杂，不同职业、年龄、收入、文化背景的居民聚集于同一社区，他们对社区服务提出不同的需求，促使社区服务的内容越来越多元化。与此同时，社区服务固有的“地域性”特征并未减弱，因为社区服务的活动范围主要局限于本社区之间，受本社区地理环境、文化条件、人口状况等要素的影响极强，服务内容、服务方式等设置与这些要素都密切相关。这要求应因地制宜的开展社区服务，立足本社区的客观实际，形成具有本社区特色的社区服务体系。第2节我国社区管理与服务标准化发展现状1.标准化在社会管理与服务中的作用推进社区标准化建设，能够实现城市社会秩序稳定，人民群众安居乐业，基层社会和谐，使党和国家事业发展有一个良好的社会环境。具体来说，标准化在社区管理和服务中可以发挥以下几个方面的作用：--------政府对这区进行科学管理的依据。通过社区标准化建设工作，可以对社区的组织机构、人员建设、基础设施、社区信息化建设、社区服务的内容及方式等方面作出规定，明确社区建设的目标和方向，这将为社区建设提供规范化的指导性文件，为政府部门进行社区建设提供科学依据。--------规范社区服务行为和提升社区服务质量的有效措施。社区标准化是实现社区“服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化”的重要途径。通过制定标准，将服务流程、服务行为加以固化，将“人人了解标准、人人遵守标准、按照标准提供服务”作为社区工作人员的最低质量要求，从而最大程度上保证社区管理与服务的质量。--------节约管理成本和提高管理即服务效能的手段。标准化的基本原则是简化、统一、协调、优化等，标准化的目的就是获得最佳秩序，获得最大效益。经过严格、静心制定的各类社区标准，将使管理更加科学，将更能有效的发挥各岗位职能，服务更加到位，从而更加充分的满足社区居民的需求。--------科学评价社区建设成效的工具和准则。社区标准为社区的建设提供了衡量的准则，从社区组织机构、基础设施、社区信息化建设、社区服务的内容及方式规定了社区的评价要求，使社区居民能够及时检验社区建设的成败得失，并帮助社区工作者及时发现存在的问题和不足，为社区的建设提供了评价准则。2.社会管理与服务标准化的特征（1）标准化对象复杂社区服务包含的内容非常多，未来还将不断丰富和完善。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，“十二五”期间，社区服务将以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，加快构建社区综合管理和服务平台。因此，社区服务中包含众多的标准化领域，标准化对象具有复杂性。（2）标准化技术复杂社区服务标准化工作不仅对象复杂，而且由于涉及领域复杂、覆盖专业门类较广，因此开展标准化工作依托的方法和技术也不尽相同，有对术语、符号等技术要素的要求，也有对工作程序、设施设备与卫华等管理要素的要求，有对养老、文化等服务要素的要求，这就要求社区服务标准系统的建立必须要跨行业、跨部门、跨企业才能实现，应该用综合系统方式展开。（3）标准化领域相关性强由于社区服务标准化的对象是位于同一地理区域内、有着共同的利益诉求和密切的社会交往关系的群体，因此标准化对象之间具有很强的相关性。例如，文体设施配置、消防设施维护标准与社区环境标准之间密切相关，人口管理标准于就业标准、社保标准、综治标准之间相互关联。因此，在开展标准化工作时需要统筹考虑相关要素的影响、系统设计。3.我国社会管理与服务标准化的发展历程（1）国家宏观政策引领----民政部多个战略规划对社区服务标准化工作做出部署“十一五”以来，《全国民政标准2006-2010年发展规划》《全国民政标准化“十二五”发展规划》先后将社区服务标准化工作列为重点任务。《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》也在“加强社区服务法规制度建设”中对完善社区服务标准体系提出了明确要求，为我国社区管理与服务标准化工作指明了方向。（2）“社区服务指南”----构建社区服务标准化工作基础框架2006年，中国标准化研究院主持起草了《社区服务指南》系列国家标准，如表11-1所示。表11-1社区服务指南系列国家标准序号标准号标准名称1GB/T20647.1-2006社区服务指南第1部分：总则2GB/T20647.2-2006社区服务指南第2部分：环境管理3GB/T20647.3-2006社区服务指南第3部分：文化、教育、体育服务4GB/T20647.4-2006社区服务指南第4部分：卫生服务5GB/T20647.5-2006社区服务指南第5部分：法律服务6GB/T20647.6-2006社区服务指南第6部分：青少年服务7GB/T20647.7-2006社区服务指南第7部分：社区辅助服务8GB/T20647.8-2006社区服务指南第8部分：家政服务9GB/T20647.9-2006社区服务指南第9部分：物业服务该系列标准从社区环境管理，文化、教育、体育服务，卫生服务，法律服务，青少年服务，社区扶助，家政和物业服务等方面提出了系统要求，对于推动我国社区管理与服务标准化建设工作具有很强的开创性和奠基意义，为后续社区服务标准化工作的开展奠定了基础框架。鉴于该标准的积极意义和发挥的实际成效，改标准获得了2006年度“中国标准创新贡献奖”三等奖。（3）各级标准触角延伸----社区服务标准体系不断建立完善自2006年以后，我国社区服务标准化工作逐步完善，一批重要的国家标准、行业标准和地方标准纷纷发布实施。国家标准层面，开始结合我国社区管理与服务的实际需求持续推动标准化工作，并且将触角逐渐延伸到非常态情况下临时性社区的管理与服务中。例如，2008年汶川“5.12”特大地震后，中国标准化研究院、成都标准化研究院联合申请启动标准绿色通道，制定《灾后过渡性安置区基本公共服务》国家标准，分别从环境、安全、商业、文化体育、帮扶救助角度，提出了灾后重建等费常态情形下的社区㢆和服务基本要求，不仅为地震灾区的灾后重建工作发挥了一定的引领作用，更为其他更多受灾后地区的过渡性安置工作提供了技术指导。行业标准层面，民政部2006年开始在全国范围内广泛开展“建设和谐社区示范单位”创建活动。其中，对于“和谐社区”的标准，就是从居民自治、管理有序、服务完善、质量良好、环境优美、文明祥和等6个方面进行评价的。民政部正在积极修改完善和谐社区标准，拟以行业标准的形式发布。除此之外，《社区商业设施设置与功能要求》等一批行业标准纷纷发布实施。从地方标准层面，一些省、市根据自身实际纷纷发布社区建设相关标准。如江苏省的《社区服务》系列标准、《和谐社区建设评价总则》；云南省的《和谐社区标准》系列标准；山东省的《和谐社区建设规范》和《和谐社区管理与服务规范》两大系列11项标准，以及《社区居家养老服务》等5项标准。这些标准在各省社区建设中取得了良好的实际应用效果。（4）追求生态可持续----适应社区服务标准化国际发展趋势在当前国际社会高度关注可持续发展的大背景下，国际标准组织（ISO）也将社区服务标准化的目录锁定在社区生态建设上，于2012年2月23日最新成立了社区可持续发展委员会（ISO/TC268）。ISO/TC268是一个跨行业、跨部门的技术委员会，其目的是为推动各类社区实现可持续发展，为各类社区提供支撑技术和工具，包括管理体系要求、指南和各类相关标准。对此，我国也在积极跟踪ISO/TC268工作，积极参与和提出这一领域的国际标准化研制工作。第3节社区管理与服务重要标准示例3.社会管理与服务标准化的特征为了推动我国社区标准化建设，国家标准化管理委员会从2007年先后开展了一批与社区管理与服务相关的标准化试点示范建设，主要如