行政学说的历史发展

行政学说的历史发展第一节西方行政学的创立与发展过程行政学的产生与发展是一定社会的政治、经济、文化发展的必然结果。行政学说产生与发展不是凭空的，它有着厚重的社会、文化背景。本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘二条线索，以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨迹。本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程，并侧重对这一进程进行了理性的分析。与此同时，也挖掘了中国古代行政思想的精华。需要指出的是，由于篇幅的限制，只能介绍部分代表人物及思想，而且由于社会制度、历史条件、民族文化等因素的影响，所介绍的人物及思想可能具有某种局限性，或存在某种分岐与争论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部分，中国古代行政思想之浩瀚决不是一章书的内容所能容纳的。第一节西方行政学的创立与发展过程行政的根源可追溯到人类起源的早期阶段，但是作为一门独立的学科却产生于19世纪末20世纪初的美国。西方行政学自其创立伊始，就被种种理论和实践问题所困扰，并由此形成了自己独特的风格和传统。首先是它的开放性。它大量借鉴相关学科的理论和方法充实自己，并在争论和探索中得到发展。其次是它的应用性。它必须关注政府行政管理的实践及其发展动向。面对复杂多变的行政现象，西方行政学者从不同的层次与角度对其进行观察和分析，提出了不同的观点和主张，形成众多的理论流派。我国行政学界对西方行政学理论及其发展的介绍散见于有关的教材和论著中，对其理论流派和发展阶段的划分也不尽相同。这里将西方行政学的发展分为六个阶段：一是提出和创立时期(1887年——1918年)；二是正统时期(1919年——1945年)；三是批评与转变时期(1946年——1959年)；四是应用和发展时期(60年代)；五是挑战与创新时期(70年代)；六是总结探索时期(80年代以来)。以下我们按时间的先后顺序分别介绍每一时期主要的理论著作及其观点，展现西方行政理论发展的过程。一、提出与创立时期(1887年——1918年)19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战。在这种情况下，行政学应运而生。1887年，威尔逊(ThomasWoodrowWilson)发表了著名论文《行政学之研究》。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行政学的奠基人。在《行政学之研究》中，威尔逊主张政治与行政分离，建立一门独立的学科——行政学。他认为：对政府行政管理的研究非常重要，因为“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多。”行政学研究的目标在于：“第一，政府能够适当和成功地进行什么工作；第二，政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成这些工作。”通过研究，使行政方法从经验走向科学，使政府摆脱浪费，提高效率。他指出政治与行政的区别在于：政治是“重大而带着普遍性事项”方面的国家活动；而行政是“个别和细微事项”方面的国家活动。政治是政治家特殊的活动范围；而行政是技术职员的事情。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”。因此，威尔逊的结论是：政府的行政工作仅靠没有经过训练的办事天才是不够的，政府需要建立一支训练有素的文官队伍；行政管理应以民主政治的原则为基础，政策的制定应反映多数人的意志；可以找到一种为人们所认同的、具有普遍性的行政规律。弗兰克·J·古德诺(Frank·J·Goodnow)是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，但是他却对行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治——行政二分法进行了认真的论证。他认为，在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运动的宗旨是一脉相承的。两分法源起于美国1880年的文官改革运动，这个运动导致了1883年彭德尔顿法的颁布，其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。古德诺同时指出，当政治决策和行政的职能在法律上分开时，将会出现一种趋势，“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在法律之外进行”。但是，古德诺认为，“尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，行政不应再只被当做执行机构的一种职能，它的范围和由成文法规定的执行性机构的职能的范围并不完全是一致的。他举例说：“美国最高行政官就经常通过行使其否决权而对政治职能的行使发生重要的影响”，因此，这两种职能的划分不等同于两种机构的划分。古德诺的观点反映了当时美国社会反对政党分脏制进行行政改革的要求，是早期行政学研究的出发点。到本世纪初，泰罗(FrederickW.Taylor)倡导的科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起。19世纪末至20世纪初，工业领域中的科学管理运动对行政学的产生和发展具有深远的影响，这使泰罗在行政学史上成为不可缺少的人物。1912年，泰罗在美国众议院上的证词，综合阐述了科学管理的原理：“存在一个完成所分配任务的最佳方法，科学管理就是寻求一种增加产量最快、最有效率、最少疲劳的生产方法”。它由四组管理责任构成：第一，管理者认真收集工人所有的工作经验，进行记录、列表、归纳为法规、规则或数学公式，即将工人的经验转化为“科学”。第二，科学地选拔和培养工人。管理者应认真研究每一位工人的品质、性格和工作成绩，发现其潜力，给以晋升机会，使他们从事自己所擅长和满意的工作。第三，科学地训练工人，保证工作规则的充分运用。第四，合理分工，明确职责和工作范围。在泰罗的影响下，这个时期的行政学将官僚组织和行政效率作为研究的重点，将经济和效率作为行政管理的主要目标，并将“科学”视为实现目标的手段。泰罗的思想对后来的行政学家怀特、古利克及厄威克等人的影响很大，有的学者认为，20世纪30年代流行的“行政原理”运动和泰罗的科学原理运动有直接的联系。1916年，远在大洋彼岸的法国管理学家享利·法约尔(H·Fayol)出版了《工业管理和一般管理》一书，对管理(法文的标准译法应为行政管理，法约尔使用的法文为“Fonctionadministrative”，应译为“行政管理职能”)的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文《国家的行政管理理论》于1923年被译成英文，1939年被收入《行政科学论文集》在美国出版。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。他认为，在企业组织中，各级人员都程度不同地具有这六种活动，只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。并提出行政管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。法约尔同时提出并论证了最经常运用的14条行政管理原则，他认为“用一些已充分确定的原则加强管理理论是非常有益的，应集中对这些原则进行一般论述”。这些原则是：①劳动分工；②权力和职责；③纪律；④命令统一；⑤指挥统一；⑥个人利益服从整体利益；⑦报酬；⑧集权；⑨等级链(权力线)；B１０秩序；B11公平；B12人员任期的稳定；B13首创精神；B14集体精神。法约尔认为，“我所讲的‘行政管理’一词的意义，包括各种规模和种类的、各种形式和目的的企业。所有企业都要求计划、组织、指挥、协调和控制，为了适当地发挥作用，都必须注意同样的普遍原则。人们不再是面对几种行政管理科学，而是一种。它能同样应用于公私事务”。法约尔的理论对行政学的发展有很深远的影响。著名行政学家威洛比(WilliamF·Willoughby)关于政府财政的深入研究，对促进早期行政学的发展起了重要的作用。1818年，他的《州的预算改革运动》推动了美国政府建立现代预算体制的进程。在该书的导言中，通过对当时的市政改革运动的分析，威洛比分别论述了预算作为民主的手段、加强立法与行政联系的手段、保证行政效率和经济的手段等三个方面的重要性。认为预算可以明确地体现政府过去的工作成效、现在的状况和未来的目标，并可因此合理地划分政府职责并对其进行有效的监督，他引用别人的话说：“没有哪一种改革能象采用适当的预算方法那样，可以极大地促进民主程序的建立和行政效率的提高”。在立法和行政的关系上，立法机构对行政的控制和监督不应是对行政部门指手划脚，削弱行政负责人的决策权，而应该通过建立会计制度和汇报制度，通过预算程序，确保行政权力的正确行使。最后，政府建立有效的财务管理制度和预算制度，也是提高行政效率的重要手段。几十年的市政改革运动证明：“仅仅局限于让市民发表政见和撤换损公肥私的官员，并不能真正实现改革的目标”。如果要使最近的改革取得成效，必须对市政制度本身及行政管理方法进行变革，必须确定行政管理的原则，确定对行政管理进行监督和控制的有效手段，迫使政府对各种事务能够进行有效的、节约的管理。而建立新的预算制度，其目的和意义正在于此。威洛比的这些观点在后来的改革运动中得到体现，他成为1921年美国《预算与会计法》的主要起草人。上述这些早期研究者是在诸如美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为行政学的建立奠定了基础。二、正统时期(1919年——1945年)国外的一些行政学理论家们把两次世界大战期间行政学的发展称为“正统时期”。从其管理思想演变的进程看，也可以称之为是由传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。在此期间，许多国家正在由一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。市政管理、交通运输、公共娱乐、公共卫生、社会安全、文化教育等方面的迅猛变化，使政府规模、职能和活动范围不断扩大，各国政府在30年代的大萧条中应付危机的各种措施也都推动国家行政的进一步发展。1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。1939年，美国公共行政学会成立，从公共行政实践的角度说明了公共行政的发展。这一时期的行政理论继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。人们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学确立一个基本的理论模式和科学体系。1926年L·D·怀特的行政学教科书问世，这是公认的最早的行政学通行教科书。从某种意义上说，这本书的出现意味着行政学作为一门学科的诞生。在此时期，传统的管理理论与行为科学学派的管理理论在自身的发展过程中直接或间接地影响着行政学的发展，一些有影响的管理学家、组织理论家、心理学家在行政学的发展史上也占有一席之地。德国社会学家韦伯(MaxWeber)是现代官僚制度理论的奠基人。在《论官僚制度》一文中，韦伯通过对埃及、古罗马、中国及欧洲近现代官僚制度的考察，系统分析了官僚制度的特征、成因和作用。韦伯讲的官僚制组织指的是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，与现在人们对“官僚”一词的贬意理解不同。他认为典型官僚制度的主要特征是：①官僚机构的权限范围是由法律或行政法规正式规定的；②官僚组织的结构是层级式的，上下级之间等级森严；③官僚机关的管理以书面文件(档案)为基础；④在官僚制度中任职的官员需要经过全面严格的培训；⑤公务活动要求官员们有充分的工作能力，但不严格规定其在办公室工作的时间；⑥公务管理需要遵循一定的规律和原则，要求官员们掌握法学、行政管理和其他专业技术知识。在这些特征中，最重要的是劳动分工、层级结构和对事不对人的法治原则。韦伯认为官僚制度首先是行政工作在数量、质量和技术等方面发展的结果，而“货币经济”的发展则为其提供