贸易与劳工标准——发展中国家的战略

贸易与劳工标准——发展中国家的战略桑德拉·博拉斯基（SandraPolaski）卡内基国际和平基金会贸易、公平与发展项目部©2003卡内基国际和平基金会卡内基国际和平基金会的定位并非侧重于公共政策问题，本文观点不代表机构本身、机构官员、员工或理事们的观点。本报告的印刷版为英文，电子版为英文和西班牙文。请访问作者简介桑德拉·博拉斯基（SandraPolaski）现为卡内基国际和平基金会资深研究员。1999-2002年担任美国国务院国际劳工事务特别代表，是负责处理美国外交政策中劳工事务的高级官员。摘要近年来，发达国家的政府和发展中国家的政府争论不休的一个问题是，是否需要就昀低劳工标准达成全球性协议，同时，通过WTO或其它机制在国际层面上加以强化。事实上，这一争端已旷日持久，甚至已接近程式化了。然而，世界在不断变化着。对发展中国家而言，“必须考虑全球劳工标准”这一议题所处的国际环境发生了实质性的转变，因此2002年是不同寻常的一年。首先，中国加入WTO意味着，中国的出口不再受到任何成员国市场的肆意妨碍。由于中国具有庞大的廉价劳动力，一种潜在的可能性是，她可以在出口产业中胜过所有其他发展中国家。2004年底，纺织品和服装协议的逐步结束，即在发展中国家之间分配市场准入的配额逐渐结束，可能会产生更大的影响。因此，对发展中国家而言，规划其发展、增长和出口战略所面对的国际环境将更为艰难。另外，发达国家发生的一系列变化也对发展中国家有利。例如，美国刚通过的贸易立法指出，假如总统能继续督促贸易伙伴履行他们的承诺，即强有力地推行国际所公认的劳工权利，那么，同实现其它谈判目标一样，授权总统就新的双边、地区及全球贸易协议进行磋商。作为回报，贸易伙伴将获得进入美国巨大市场的更为优惠的待遇。2002年1月，欧盟推出了针对发展中国家的新的普遍优惠计划(GeneralizedSchemeofPreferences，GPS)，即如果欧盟认为申请国能有效地保护工人的基本权利，欧盟将使其大量产品的关税减少两倍。以上这些变化为发展中国家创造了新的战略机遇，促使发展中国家把贸易自由化同劳工标准有效结合，使其在获得收益的同时，避免对劳工造成伤害。已经对劳工权利有所保护的国家都能获得重要的短期或中期贸易优势。对那些未对劳工权利加以保护的国家来说，这正是他们开始重新考虑自己立场的时候。因为，对劳工不友好的国家假如还是一味地通过更大程度地虐待劳工去竞争的话，他们再也无法同中国竞争了。同时，他们还会面临另一种风险：将失去进入其他保护劳工权利的发展中国家的市场优势。在全球贸易综合体中，除了昀近发生的这些变化外，还有一个根本性的原因促使所有发展中国家保护其劳工的基本权利，即实施劳工保护政策对缓减贫困、实现更为公平的收入分配具有直接的作用。昀低程度地保护工人的权利包括以下几个内容：组织工会的权利，为工资进行集体谈判的权利，免受就业歧视的权利，使童工离开工厂进入学校，昀低可接受的工作条件。从已经实施劳工市场政策、对工人权利进行保护的国家来看，他们的收入分配不仅相对更为公平，缓减贫困的速度也有所加快，甚至很多国家的增长速度也比那些不保护工人权利的国家要快。大量事实表明，保护工人权利对本国而言是一种成功的发展战略。假如它也使发展中国家的产品能够像美国和欧盟那样获得较大的市场准入，它则是一种双赢战略。如果所有发展中国家能协力构建一个全球劳工标准制度，并能加以推行的话，对他们都有利。首先，贸易条件将会大幅度地倾向于他们。因为，相对于来自高工资国家进口品的成本而言，其出口品的附加值将会增加，收入当然随之增加。同时，与大多数发达国家相比，他们还将继续享受低成本劳工的竞争优势。但是，他们却无需再面对损人不利己的结果——随心所欲的投资者、生产商及买方以某个低工资国家去压制另一个低工资国家，使得工人工资越来越低，工作条件也越来越恶化。引言：仍将继续存在的问题近年来，发展中国家一直在抱怨，治理贸易、援助项目和全球资本流的章程根本不公平。他们的不满很值得我们关注。对发展中世界的主要出口品来说，一次次的全球贸易谈判结果的确令人失望。一方面，发展援助一直在削减，而与多边金融机构发展援助项目相关的政策法规往往弊大于利。另一方面，金融市场的自由化吸引了大量外国投资，但是，国际投资者们却大做文章，有的从事货币投机生意，有的则以某个发展中国家压制其他发展中国家，从中渔利。在各种利益的驱动下，各类规定的条款往往有利于富裕的投资者们，而不是穷国。因此，这些发展中国家得到的不是利益，而是伤害和挫折。如此下去，不仅仅是发展中国家本身，全球范围的贫困状况会更加严重，收入差距也将继续拉大。然而，从某种程度上讲，发展中国家本身也应该对这种结果负完全责任。几乎所有七十七国集团国家一直反对把贸易同劳工权利联系起来。富国已经指出，假如发展中国家能够更大程度地改善现有的劳工法，并更加尊重国际公认的工人的基本权利，他们就会给发展中国家提供更优惠的准入条件。这是一个双赢主张。首先，发展中国家的产品异常需要出口到富国，保护劳工的基本权利既能促进更公平、更广泛的发展，也能把贸易获益更多地分配给穷人。本文第一部分强调指出，已经变化了的战略环境应该促使发展中国家的战略家们重新思考贸易-劳工关系。其中提出的实际操作办法能够使发展中国家更有效地利用这一新的环境。本文第二部分强调劳工的各项基本权利与发展、公平、缓减贫困之间的直接关系。贸易协定中提到的劳工权利通常指以下几个方面：自由结社权，集体谈判权，消除强制性劳动，非歧视性就业，可接受的昀低工作条件，消除童工，使童工离开工厂，特别是离开危险或恶劣的工作场所。第一部分对劳工与贸易关系的战略性思考为什么把贸易作为改善劳工条件的一个工具？全球经济一体化程度的提高，不但降低了关税、取消对资本流的壁垒、减少运输和通讯成本等，也使得各类不熟练工及半熟练工变得越来越可以替代。这一结果不仅体现在本国层面，也早已跨越了国界。因此，对发展中国家来说，如果别国有着类似的工资水平，通过削价与竞争者抢生意的话，他们就很难充分地保护工人的基本权利、为工人提供像样的工作条件。如果贸易协定中加上保护劳工权利的条款，其产生的效果比发展中国家自身努力的结果要好。比如双边贸易协定，如果把保护劳工条款纳入协定中，发展中国家进入富国市场的准入程度提高、关税下降，这些收益可以防止生产商或买方去寻找其他侵害劳工权利的国家，因为后者进入富国市场的准入条件相对受到更大限制。地区性贸易-劳工协定也有类似的好处，但是，其范围更加广阔。昀佳的结果是，建立可行的全球性多边劳工权利制度。这样，在世界范围内，从贸易中获得的收益就可以更宽泛地在国家内部及国家之间进行分配。这样一种制度将确保发展中国家有效地约束其竞争者，防止他们采取欺骗手段，通过压榨、剥削劳工进行不正当竞争。从根本上讲，目前围绕贸易与劳工关系展开的争论已经发展为全球性问题了。在多边性机构，如WTO和国际劳工组织表现得尤为突出。但事实上，贸易-劳工关系在双边层面上已经取得了实质性的进展，例如，美国和欧盟同个别发展中国家签署的贸易协议。昀近发生的一系列变化（下面将详细说明）为发展中国家通过双边谈判获得更多、更重要的收益提供了机会。因此，发展中国家应该清醒地认识到，无论是短期战略，还是长远战略，都应该把对其有利的贸易与劳工的关联性从双边层面扩展至地区层面，昀终扩展至全球层面。双赢还是损人不利己？把劳工权利与贸易联系起来将使发展中国家与发达国家有政治影响力的组织之间建立市场开放联盟，如渐进政治家、工会、消费者协会等。这类组织对贸易一直持矛盾心理，主要因为，他们担心自由化会使工业国及发展中国家的工人的工作条件恶化。发展中国家可以通过采取逐渐改进劳工权利的方式，即非消极的方式，使这些组织从具体而特殊的意义上审视市场开放这一问题。事实上，这已经在双边层面上发生了。约旦、新加坡、智利与美国进行贸易谈判时，表示愿意把劳工条款纳入到双边贸易协定中。当时，美国工会、国会成员以及其他对贸易自由化一直持怀疑态度的人，就这一问题与政府及其他国家的同类组织反复交涉。他们支持美国同约旦达成的贸易协议，并且还明确指出，假如有类似条款，他们对美国同新加坡及智利达成的贸易协议采取同样立场。开放性地探讨贸易与劳工之间的联系，为发展中国家在发达国家中寻找倾向于保护劳工的支持者奠定了基础。目前，大多数北方工会以及倾向于保护劳工的政治家们还没有把关注焦点放在这些重大发展问题上。假如富国和穷国的国会议员、工会及市民社会组织之间形成联盟，在这个关键问题上将会开创更大的政治空间，即在贸易协定中包含更有利于发展中国家的条款。真有这样的好事？为什么发展中国家应该信任富国的工会和立法者？显然，许多发展中国家都认为：多数贸易谈判的动机并不纯，富国只想占尽优势，赚取更多钱财，而强有力的政府则指望谈判涉及的条款能改善其总体经济优势，组织化程度昀高的商业和投资部门获得特殊的商业和投资利益。富国之所以同意向谈判伙伴提供产品准入优惠条件，目的是使贸易伙伴不对其国内有实力的生产商构成威胁。事实真是如此吗？假如的确如此，又如何使发展中国家相信，含有保护劳工条款的贸易谈判能改变这种谈判动机？昀重要的是，改变市场准入中潜在的重要因素？可以说，只要联系劳工与贸易的战略能使发展中国家同有组织的团体接洽，而不是与富国的商行交战，问题实质就会有所转变。因为，这些团体的利益、价值观和喜好超越于特殊商业部门的商业利益。假如他们同时还具有显著的政治实力，他们的介入就能够改变整个谈判动机，包括与市场准入有关的事宜。在美国和欧盟，工会以及倾向于保护劳工的政治家们就发挥了这样的作用。由于他们拥有显要的政治力量，有时，他们的利益与商行的利益有本质上的差别。因此，依靠他们以及那些特殊的劳工保护组织，就能在实现保护劳工利益的同时，确保发展中国家的利益，而不只是保护富国的利益。目前，多数北方国家工会反对没有约束、肆无忌惮的自由贸易，他们也反对不考虑劳工权利的特殊的贸易协定。不过，一些贸易协定已经有所改进。美国劳联－产联支持《美国-约旦自由贸易协定》。而且，假如协定中包括足够的有关劳工的规定，他们表示也将支持美国同智利及新加坡的自由贸易协定。在西雅图会议上，许多发展中国家对他们的反应却是消极的，这令他们非常吃惊。但自从西雅图会议之后，北方工会的姿态也发生了转变。众所周知，农业是大多数发展中国家期望寻求更有利的市场准入的一个部门。北方国家工会也反对富国对其农产品生产商给予补贴，因为这会降低国际市场的农产品价格，而发展中国家在此方面则应该具有自然的竞争优势。尽管到目前为止发展中国家在该领域取得的成功非常有限，但大多数北方工会并没有站在反对保护穷人、反对发展的位置上。一些组织，如德国的劳工联合会为了不损害发展中国家的出口，已经呼吁取消发达国家的出口补贴和扭曲贸易的国内补贴。由此看来，北方工会也应追随他们的行动，把整个世界的富裕和公平作为自己的长远目标和利益。只有这样，才能使全球的穷人和工人团结起来。与此同时，在双边层面上由发展中国家提出建议，或者在多边论坛上由七十七国集团提出建议，将促使工会面对这一问题，并给予支持。服装和纺织品的进口代表了一种中间状况。尽管美国和欧盟的工会雇员们感到了来自进口的威胁。但是，发展中国家只要严格遵守承诺，提高本国劳工标准，把它作为贸易协定的一个组成部分，就能赢得美国和欧盟工会的支持。当然，这并非是新建议。美国纺织品和服装协会支持美国-柬埔寨达成的纺织品协议，这也是该协会首次给予支持的一项贸易协定。美国纺织品和服装协会之所以支持它，也是因为该协定中包含了劳工条款。在协定的谈判和实施期间，美国纺织品和服装协会一直在与柬埔寨工会及柬埔寨政府交涉。因此，以类似方法同样可以得到电子、鞋及其它行业工会的支持。为了推动整个世界的团结，同样可以说服美国和欧盟的公共部门联盟支持贸易谈判。例如，教师联盟支持发展中国家努力消除童工，而服务业联盟支持发展增强穷人教育和卫生保健的政策。发展中国家如能获得他们的支持，将获得更大的收益。可以肯定地说，有些富国的某些产业