浅析英国警务改革及其对中国警务改革的启示

学号：093017105成绩：复旦大学MPA课程论文浅析英国警务改革及其对题目：中国警务改革的启示比较公共行政课程名称：专题讲座姓名：崔磊任课教师：林尚立等日期：2010年2月-1-浅析英国警务改革及其对中国警务改革的启示英国是世界上最早建立现代警察制度的国家，警察预防和控制犯罪、打击犯罪的双重职能持续了100多年，期间先后发生了四次警务革命，警察体制经历了从非职业化到专职化，从依附到独立，从传统到现代化的历史演进，改革目标则经历了从预防为主到打击犯罪再到回归社会作用的螺旋上升的过程。尤其是上世纪70年代至今，以社区警务理论为代表的第四次警务革命更是对历次警务革命的理性反思，在警力、装备、警务风格、工作重点、衡量标准、警务合作等十个方面对原有的警察组织结构、理论观念进行了批判，是警察现代化技术与警察哲学的理性整合。自上世纪末开始，受到犯罪率不断上升、公众安全感不断下降的挑战，英国警方开始探讨新的警务模式，启动了新一轮的警务改革，把第四次警务革命不断推向深入，并对世界警务建设产生了深远的影响。一、英国新一轮警务改革的背景（一）社会背景——现实的巨大压力当前，英国的警务实践主要面临三大挑战：一是如何有效地打击有组织犯罪特别是跨国有组织犯罪、国际恐怖主义和高科技犯罪。这是一个带有普遍性、国际性、形势比较严峻的课题，需要各地警察部门之间、中央与地方之间、国家与国家之间协调合作，寻求有效的警务工作模式。二是如何与海关、移民局等其他机构和人员建立良好的合作伙伴关系。随着当前犯罪的复杂化、职业化、有组织化，单凭警察部门一家已经难以有效应对，需要与其他部门之间通力合作。三是如何赢得公众对警察的信任。随着都市的国际化，国内、国外人员流动加大，社区成员结构复杂，不同阶层的人员对警务服务有不同的要求。这就需要加强与社区的紧密合作，增-2-加执法的透明度，建立有效的责任机制，与公众重新建立良好的互动合作关系。这三个挑战相互联系，没有与社区公众和政府其他部门的良好合作，就不可能有效打击有组织犯罪，因此必须综合平衡地去解决它们。而传统的警务模式已经不再适应新形势的要求，必须进行改革。此外，1966年英国警察为8.6万人，1981年为11万人，1991年则上升到14万人，25年内，英国全国警察人数上升了61%。而警察是公务人员，靠公众纳税养活，公众平均年收入的24%都要交税。警察人数上升加重了纳税人的负担，引起公众的不满和指责。在警察数量增加的同时，英国犯罪率同样处于上升较快的状态。1967年发案120万起，1977年发案240万起，到1992年增至559万起，25年上升了两倍多。警力与犯罪同步增长的现象使人们对警察的工作表现提出很多疑问，公众对警察的信任度也随之大幅下降，1982年36%的公众认为警察表现“非常好”，到1992年该指标已降至21%。从20世纪90年代起，英国警方就明显感到其相对匮乏的警务资源和日益严峻的犯罪形势之间出现的“需求鸿沟”日渐明显，虽然政府加大了对警力和经费的投入，但相对这一犯罪高潮仍是杯水车薪。时任英格兰银行副行长、新公共管理的著名倡导者霍华德·戴维斯认为，警察展示了“一个糟糕制度的所有特征，这一制度已到了非改不可的地步。”（二）理论背景——新公共管理理论的兴起和实践20世纪70年代，主导西方公共行政领域近一个世纪之久的官僚行政模式，遭受到越来越严峻的挑战，其僵化、刻板的科层体制越来越不能适应迅速变化的社会和经济生活。官僚组织面对政府财政危机、机构日趋庞大臃肿、效率低下、公众对政府能力失去信心的不利局面，自身已无法解决政府所面对的日益严重的问题和困难。在此背景下，从20世纪80年代起，一种新的管理方法在英美两国公共部门中实践，并迅速扩展到西方各国。-3-这种管理主义的方法引起了公共部门巨大的变革，掀起了公共管理领域新的范式转化。这种新的管理方法一般被称为：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为导向的公共行政”、“后官僚制范式”、“企业化政府”等。关于新公共管理的内涵和主张，著名公共管理专家胡德（C.C.Hood）将其内涵及特征刻画为七个方面：1、公共政策领域中的专业化管理；2、绩效的明确标准与测量；3、格外重视产出控制；4、公共部门内由聚合趋向分化；5、公共部门向更具竞争性的方向发展；6、对私营部门管理方式的重视；7、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。由此，我们可以看出，新公共管理是以自利人为假设，以公共选择理论、代理人理论以及交易成本理论为理论基础，以传统的管理主义和新泰勒主义为基点发展而来的，其核心在于强调大规模使用私营部门的管理哲学和技术，主张公共部门引入市场机制，强调顾客导向和结果导向的行政风格。其在政府与社会的关系、政府与市场的关系、政府与公民的关系等方面都有与官僚行政不同的定位。新型的公共管理首先在英国掀起了浪潮。1979年，保守党撒切尔政府上台执政后，英国的宏观经济政策目标是大幅度压缩财政开支、减少通货膨胀、刺激经济增长和提高就业，并且大规模推行私有化政策，减少政府对企业的干预。为此，英国政府发动了轰轰烈烈的政府改革，强调政府管理中的3E（Economy，Efectiveness，Efficiency），即成本、效率、效益。到1980年代，大洋洲的澳大利亚特别是新西兰也广泛采纳了新公共管理的方法。而后，它扩展到斯堪的纳维亚国家以及几乎整个欧洲大陆。与此同时，经济合作与发展组织（OECD）设立了公共管理委员会和秘书处，用来推广公共管理的新实践。到1990年代的时候，新公共管理已成了美国克林顿政府的主要政策之一。克林顿和副总统戈尔发动了全国绩效评估运动并签署-4-了政府绩效和结果法案。作为新公共管理的发源地，英国同样率先使用这一理论对警察制度进行了改革。1993年，英国内政部发表《警察改革白皮书》，在很大程度上关注的就是通过引进社会、市场方法来提高警察的工作效率。二、英国新一轮警务改革的主要措施20世纪90年代，面对警务工作中不断出现的新情况和新问题，为及时调整警察工作思路，采取新的警务模式，以更有效地提高对付犯罪活动的能力，英国政府加快了警务改革研究与实践的步伐。首先，由首相政策研究办公室和内政部联合就“警务改革”课题进行研究，推出了《希伊调查》（1993年）和《波森调查》（1995年）等研究报告。其次，采取了一系列警务改革措施，包括启动“打击危害社会治安行为”计划；保护被害人和证人战略；毒品战略；刑事司法制度改革；重振安全邻里社区的战略；“十项承诺”；建立新的快速反应机制；强调工作的灵活性，加强与公众的沟通与合作；加强对警察的培训等，引导警察进入一种以服务理念为基石的“警务新秩序”。再次，加紧改革立法，继《警察改革白皮书》后，英国政府又先后制定公布了《警察和治安法庭法》（PoliceandMagistratesCoupsAct，1994）、《警察法》（PoliceAct，1996）、《犯罪与无秩序法》（CrimeandDisorderAct，1999）、《警察改革法》（PoliceReformAct，2002）等一系列有关警察改革的法律法规，将警察机构的改革大刀阔斧地摆上议事日程。这是自1964年以来英国警察行政管理方面立法上的最大变革，他深刻改变了英国警察工作的性质，使之走向一种“警务新秩序”，明确要求警察部门与当地机构合作，并且要求警务服务必须实现最大价值。为了有效应对挑战，满足社会与政府对警务工作提出的新的更高的要求，英国警方积极转变观念，提出四项原则，以此来统一指导和推进警务-5-改革实践：一是统一警务标准。英格兰和威尔士共有43个警察局，318个基层警察单位，l4万名警察。各警察局彼此之间在警务标准上差异较大，有必要进行统一。二是增加灵活性。世界处于变化之中，警察的组织机构也应该做适应性变革，需要不断提高其适应新形势要求的能力。三是强调选择性。警务服务必须以人为本，必须从社区的实际需要出发，满足不同阶层人员的要求，而不能由警察部门自己想当然、自行其是。四是明确责任机制，实行警务公开，接受公众的监督。为了贯彻上述四个原则，英国警察部门制定了六个目标：1、以普通民众为警务活动关注的重点。即把社区群众是否满意作为衡量警务工作好坏的根本标准，努力提升公众对警察的信心。2、引入“警务大家庭”概念。3、实现警用装备和警务理念的现代化。4、解决技术性问题。（这里包括五个内容：一是对反社会、影响他人生活但又不构成犯罪的行为，可以诉诸法院，予以制止；二是引入机动车车牌自动识别系统；三是推广DNA技术；四是采用国家犯罪情报模式；五是确定优先警务的领域，对重点治安问题和存在严重问题的地区进行重点治理；5、成立警务标准机构；6、改进选拔警察局长的标准和方法）。在上述原则和目标的指导下，英国警方采取了一系列改革措施：（一）设立专门的警务标准机构1999年，英国内政部决定在中央层面设立直属的专门警务标准机构（PoliceStandardsUnit，），负责统一全国警务标准，促使全国的警务工作更加有效、一致。该机构每两周对基层警察单位的表现进行评估，及时报告内政大臣。其工作有三类：一是直接参与警察部门的绩效考评，提供指导性意见。二是如果发现基层警察单位的绩效不好，可以派顾问或者协调人员帮助其整改。三是如果整改仍不见成效，内政部将直接派员参与整改。其中最重要的一个环节就是，制定全国统一的警务工作绩效管理考核-6-办法，统一考核标准。以犯罪率、破案率、公众安全感、如何服务百姓、公众满意度、合理利用资源等考核指标为基础，每月对各警察机构进行绩效考核。考核主要有三个内容：一是绩效衡量（PerformanceMeasurement），主要是评价收集的数据信息，比如统计发案率与破案率、评价服务质量等；二是绩效监督（PerformanceMonitoring），主要是分析收集的数据信息，比如分析犯罪的发展趋势、严重程度等；三是绩效管理（PerformanceManagement），即将信息运用到管理之中。考核结果在警察机关内部公布，并每年对社会公布一次。为防止被考评单位提供的信息数据不真实，内政部专门规定：凡弄虚作假，轻者丢掉职位；重者要承担法律责任。（二）积极推行国家犯罪情报模式为提高信息资源共享，加强地区之间、中央与地方之间的情报沟通，协调彼此之间的行动，英国警方开始探讨新的警务模式，逐步将情报主导警务作为一项全新的警务模式在全国确立。这一模式具有三个特点：一是建立了覆盖全国的情报机构网络。除在内务部成立专门机构外，各地方警察机构也成立了相应的机构，统一负责各级的警务情报的收集、分析和应用工作。二是建立了情报工作的质量标准体系。从情报工作的收集、分析和应用三个环节入手，健全制度，确保情报工作的质量。从情报来源、人群、责任人、机制、培训等方面入手，针对全国和地方的治安形势、犯罪趋势等确立全国和各地的工作目标。地方每月都要根据情报进行一次分析，确定本地突出的治安问题和重点打击对象，及时调整工作部署，有针对性地开展专项整治。三是资源配置合理，形成合力。从上至下，职责任务明确，分级收集，按需使用；在情报的管理上，所有的情报都要进行评估，未经评估不得使用；制定严格的绩效考核办法，根据情报饿等级等情况来确定收集的警力资源和经费保障，以最大限度地整合各种资源，真正把情-7-报工作置于各项警务工作的首位。（三）变革警务活动主体结构上世纪末，英国警察的观念仍比较保守、封闭，认为警务工作只能由警察来实施。但是，现在这种观念已经有所变化。其原因主要有三个：一是为了有效地打击有组织犯罪，必须加强不同部门之间的合作；二是为了节省公共开支，提高公共资源的使用效率，必须控制警察队伍的规模与数量，非执法活动转由文职人员和社区辅警等承担；三是为了有效应对专业技术领域中出现的高新技术问题。现在，英国正在极力推广“警务大家庭”（widerpolicefamily）观念。在这种观念下，从事警务活动的人员主要有五类：一是警察（PoliceOfficers），占绝大部分，需要宣誓，享有逮捕等警察权力。二是特别警察（SpecialConstables），具有与警