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第十一章政府规制的经济分析一、自然垄断及规制理论的简要回顾二、政府规制（管制）含义三、规制的产业定位和原因四、规制的类型、方式和手段五、管制的效率评价和发展趋势一、自然垄断及规制理论的简要回顾规制在西方70年代后逐渐发展成一门学科——规制经济学，1970年卡恩《规制经济学》出版为标志；1971年施蒂格勒《经济规制论》；1976年配尔兹曼《走向更一般的规制理论》；1973年贝利《法规性规制制约的经济理论》；1990植草益《公益规制经济学》；1991年托里森《规制与利益集团》等从公共事业、自然垄断产业的经济规制进行分析。最早提出自然垄断概念是约翰·米勒（1848），他是从自然资源的特征上来理解，认为地租是自然垄断的结果。托马斯·法勒（1902）是从经济特征的角度最早分析的，他把从来没有发生过竞争，或者即使发生最终也将失败的产业归为自然垄断产业，并列出其经济特征：该产业提供生活必需品；具有良好的地理条件和生产环境；产品无法储存；具有规模经济特征；通常只有一个企业来提供，供给具有稳定性和可靠性。亨利·亚当斯（1887）把产业按照规模效益不变、规模效益下降和规模效益上升分为三种类型，对前两种可运用竞争机制，规模递增产业实行政府规制。亚当斯把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状况，把政府规制看作是维护大规模生产的优势和保护消费者免受垄断企业损害的重要手段。。理查德·埃利（1937）把自然垄断划分为三种类型：依靠独一无二的资源形成；以信息或特权而形成；由业务特征形成。并认为生产的规模经济导致自然垄断产业是不可竞争的。这一阶段理论看作是传统自然垄断理论。后来学者们更多从规模经济和范围经济角度论述自然垄断产业特征，形成现代自然垄断理论。克拉克森和米勒（1982）认为自然垄断的基本特征是，在一定的范围内，生产函数呈规模报酬递增。由一个企业大规模生产更具有效率。如果有多家企业，就会有一个企业用降低成本的策略进行低价竞争，最终把对手挤出形成独家垄断。由于竞争无效率，为了提高效率，政府实行进入规制。平均成本递减说明边际成本曲线低于平均成本曲线，如果按照边际成本等于边际收益的原则定价，企业会获得超额的垄断利润，损害消费者利益。如果以边际成本等于价格的社会福利最大化原则定价，企业会亏损，在这种矛盾下需要政府进行价格规制。80年代以来，自然垄断及规制理论有了新的理解，认为只把规模经济作为成因观点不全面。鲍莫尔（1977）在《美国经济评论》杂志上发表了“论对多产品产业自然垄断的恰当成本经验”一文中首次提出以多产品企业的成本劣加性定义的自然垄断。1981年鲍莫尔、潘扎尔和威利格在成本劣加性基础上提出范围经济概念，用范围经济和成本劣加性(成本次可加性、成本弱增加性、表明由一个企业提供整个产业产量的成本小于多个企业分别生产成本之和)来论述自然垄断理论，认为即使规模经济不存在，但只要单个企业供给整个市场的成本小于两个或多个企业分别生产的成本之合，即产生“一加一小于二”效应，该产业也是自然垄断产业。1982年三位学者又提出“可竞争市场”理论，在该市场不存在严重的进入退出障碍，新企业进入的潜在威胁会促使在位企业提高效率，即使只有一个垄断企业，只要政府放松进入规制，可竞争市场仍然能够实现较好的经济效率。定义在范围经济上的自然垄断理论和“可竞争市场”理论的观点，得到了众多学者们的支持。二、规制含义和规制经济学的主要内容规制问题近些年在国内外都是热门话题。作为经济学的分支，规制经济学（或管制经济学）在国内起步较晚。规制指政府依据有关法律、法规，通过支持、许可或禁止、限制的手段实施的直接，间接对企业经营活动产生影响的行为。在不同时期，研究的侧重点（产业定位）不同有不同的定义，传播最广的定义是斯蒂格勒提出的：“管制是产业所需要的并为其利益所设计和操作的一种法规”。主体是政府。包括立法、司法、行政机构及各种协会。搞清与宏观调控、管理、产业政策、计划的区别。多数人认为，国家宏观调控属宏观经济学范畴，不属规制，与市场失灵有关的微观政策属规制，宏观调控，微观规制。规制经济学主要内容大同小异，基本由经济规制（指对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行的限制）、社会规制（指在健康、安全和环境等方面的规制），和反垄断规制（企业兼并、串谋、市场集中等方面的限制和豁免）三部分构成。不同著作侧重点有所不同，也有人认为由两部分构成。关于规制经济学的主要内容，有几点值得注意。1、“经济规制”和“社会规制”。所说的“经济规制”绝没有只限企业内部的涵义，而“社会规制”则指的是健康、安全、环境等非经济方面，这两个概念强调的都是性质，不是范围。2、“狭义政府”与“广义政府”。规制经济学中的“政府”强调的是公共机构，多指“广义政府”。在美国，包括行政、立法和司法三个部门，例如，在著名的“微软垄断案”中，就是由政府司法部对微软公司提出垄断指控，再由法院进行裁决。中国实行的不是“三权鼎立”的政治体制，但规制经济学所指的广义政府绝不应只是国务院及以下的各级政府。3、“反垄断”与“规制”。有人强调“反垄断”与“规制”的相对独立，不把“反垄断”视为“规制”，也不称什么“反垄断规制”，如维斯库斯一书书名译为《反垄断与规制经济学》。有人认为对于非自然垄断，应以反垄断为主，保护竞争；而对于自然垄断，允许垄断格局存在，但要实行有效的规制。这样，如果规制得当，就有可能解决产业组织理论中著名的“两难抉择”。维斯库斯一书中又多次提到“反垄断规制”，即把反垄断视为规制的一种。后来二者具有汇合的趋势。如果把反垄断也视为规制范畴，或者承认反垄断与规制有汇合的趋势，把这一学科简称规制经济学有道理的。4、“结构主义”与“行为主义”。同产业组织理论的发展过程类似，规制经济学也有从“结构主义”转向“行为主义”的趋势。在规制经济学的研究体系中，反垄断与狭义规制（主要指经济规制）之间，从初衷上看，反垄断强调市场结构，而规制重视企业行为。如果说反垄断与规制的汇合是一种趋势的话，那么这种汇合则意味着，重心从反垄断向规制的融合。如果再考虑到“社会规制”具有加强趋势的话，“结构主义”转向“行为主义”的迹象就更加明显。5、“放松规制”与“加强规制”。从20世纪80年代，全球范围内出现“放松规制”与“加强规制”并存的现象。但基本趋势是，“经济规制”趋于放松，“社会规制”趋于加强。对“经济规制”来说，鲍莫尔等经济学家提出的“进退无障碍理论”（简单涵义是只要没有或只存在较小的进入或退出障碍，相关产业既使是完全垄断的，也不会产生严重的垄断弊端）和带有网络特征产业中的“厂网分离”或“网运分离”理论（“网运分离”理论是说，传统上的自然垄断产业其实也存在竞争业务，能够竞争的部分应鼓励竞争，对纯粹垄断部分则要加强规制。使是完全垄断的，也不会产生严重的垄断弊端。）提供了放松规制的理论基础。对“社会规制”，人类社会越来越自觉或被迫地重视生活质量，这是导致“社会规制”加强的根本原因。规制经济学是产业经济学或产业组织理论的自然延续。规制经济学又与法律经济学关系密切，经常有人将法律经济学称为“法和经济学”，这是由于从国外引入时过于依据字面翻译。国际著名的英文法律经济学杂志也以此为名，但其主要内容是用经济学为基础研究法律问题，本质上属于经济学。因此简称法律经济学更为确切。中国1994年公布实施《中华人民共和国反不正当竞争法》，目前人大又计划出台《中华人民共和国反垄断法》。这两个法律涉及的都是规制经济学、产业经济学和法律经济学的主要研究范围。东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，已将《中国反垄断法与反不正当竞争法的共同经济原理及其衔接》作为重大课题立项。经国务院学位办批准，东北财经大学正式设立规制经济学专业目录，招收博士研究生。法学经济学（政治经济学）微观经济学（价格理论）宏观经济学产业经济学（产业组织）规制经济学法律经济学图1规制经济学的“来龙去脉”二、规制的产业定位和原因1.公共事业或自然垄断产业自然垄断产业的技术经济特点构成规制原因：（1）提供产品或服务时形成了庞大的网络系统；（2）生产时拥有极大的规模经济，范围经济效益；（3）产品或服务基本技术经济标准的统一性。自然垄断产业经济特征再逐步细化：网络经济；规模经济和范围经济效应显著；关联经济效应显著；有大量的沉淀成本；普遍服务性；国家赋予特定企业的垄断经营权等特征（于良春等，2003），尽管扩大和细化了经济特征的内容，但在引入进入无障碍和在位垄断企业的承受力等因素后，需要规制的范围却越来越少了，这为政府自然垄断产业放松规制改革提供了有力的理论依据。从管制理论早期文献主要定位在电力、自来水、通讯、交通等自然垄断产业。斯蒂格利茨讲“对竞争有局限性的产业进行规制”如空中管制，生产原子弹的铀，安全目标，维护社会和消费者的利益，并使资本投资有一个合理回报率，避免垄断利润。但对自然垄断产业实施怎样的政策，既维护公共利益，又有效率面临选择。传统管制理论建立的三个条件：第一，政府无所不知，信息完全；第二，政府是父爱主义、仁慈的；第三，政府是言而有信。2.所有产业。从市场失灵来的解释。19世纪与马歇尔提出除自然垄断外其它形成的市场失灵，使规制依据有了扩展。斯蒂格勒1981年把规制的范围扩展到所有的公共——私人关系中，不仅包括自然垄断公共事业，也包括对要素市场、商品生产、交易的干预。西方的管制思想认为：正常的市场运作出了问题需政府维护市场的公平竞争。3.不同的产业有不同的规制（1）自然垄断产业的规制。因为在自然垄断产业最有利的状态是一家或几家，所以有自然垄断属性。如果任由企业定价，会追求高额垄断利润，必须规制。管制的主要手段是价格管制，收益率控制，防止垄断性超额利润，维护公共利益；国有化政策，如二战后先国有化，后来又私有化；对服务项目标准的控制；进入管制。（2）竞争性行业的管制。管制的普遍性理念，所有的产业和企业的活动。目的在于维护有效、公平竞争。手段有：控制价格；发放许可证或营业执照；制定行业标准；税收和补贴；其它。三、规制的类型、方式和手段依据实施规制行为主体不同分私人规制（父母对子女、企业对雇员）和公共规制（由政府机构和法律部门对企业规制），是日本植草益提出的。公共规制亦称政府规制又分为间接规制和直接规则：间接指对不公平竞争的规制，即创造公平竞争的环境，如反垄断法、民法、商法。直接指进入规制、特别许可、注册制度、申报制、数量规制、投资规制、产量规制、提供服务规制、设备规制、价格规制。价格规制的主要形式：公正报酬率规制；价格上限规制；价格下限规制。直接规制又分为经济和社会的（安全、环保）。四、管制的效率评价和发展趋势1、如何评价规制效率，规制的目标函数如何界定效率在规制经济学中有特殊的含义。规制有成本，要进行成本收益分析，但不能光从赢利讲，规制更多代表公共利益目标。如空中管制、美国9·11后安全成本增加。目标一般提：资源的有效配置、收入的公平分配、物价稳定、改变市场低效率、使垄断者更具竞争性.2.强化还是放松规制历史上几起几落，二战后强化，后又放松；从20世纪60年代开始，西方出现了愈来愈多的管制，如美国建立新的联邦管制机构，包括职业安全与保健局、消费品安全委员会、环境保护局等7个新机构。规制的范围和支出费用也在扩大；80年代以后，放松和弱化的呼声又起。放松和弱化的原因：（1）技术和需求变化，缩小了自然垄断产业规制范围，自然垄断产业逐渐向竞争发展。自然垄断理论有了新发展。某些部门和环节适合垄断，某些适合竞争。斯蒂格利茨（1998）认为不完全信息和不完全市场作为市场失灵的来源在公共部门里也普遍存在。该部门没有传递市场信息的渠道，价格机制失灵，信息不完善导致规制者不能准确得知企业成本和需求，政府虽然可通过审计等非市场手段来获取信息，但其能力有限。在存在逆向选择和道德风险情况下，企业不会把全部信息告知政府，甚至提供虚假信息政府依据产业具有规模经济或范围经济技术经济特点规制。但是技术进步可能使企业的最小有效规模降低，由一家垄断企业提供产品合理性正在消失，由两家或多家企业服务于市场更有效率。例如，在通信领域，由于光纤技术的发明、计算机技