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我国公共政策制定过程一、公共政策主体（一）公共政策主体构成党的各级党委会、党组各级人民代表大会及其常务委员会各级人民政府及其所属部门各级人民法院和各级人民检察院军事机关社会公益组织它们的决策权限各不相同。在我国，中国共产党是执政党，党的各级组织在多数情况下拥有政策的实质性决定权。—直接、间接各级人民代表大会及其常务委员会，因其是国家的立法机关，它们制定的公共政策主要是以法律、法规、决议等形式出现。各级人民政府及其所属部门是最主要的公共政策主体，涉及面广，数量繁多，形式也多样。各级人民法院和各级人民检察院，以及军事机关，也拥有一定的公共政策决策权，主要以监督、裁决、建议形式出现。军事机关----以执行命令形式出现社会公益组织----以自律形式出现（二）不同机关决策权限的相互关系1、权限划分原则（1）如果法律或法规对不同机关的权限作出详细而具体划分的，遵从这些规定的划分。各机关可在其事权范围内，对有关事项作出政策规定。（2）如果法律或法规没有对各机关的事权作出明确的划分，则在职责范围内，各机关都有权制定政策。上级机关没有制定政策的，下级机关可以先制定政策；上级机关政策不明确的，下级可以予以明确。下级机关制定政策后，上级机关又制定政策的，服从上级政策的规定。各级党委及其部门的决策权限，与相应的国家机关的决策权限基本上相当。----依附性2、国家机关间权限冲突的解决原则（1）宪法、法律具有最高效力。（2）行政法规、规章不得与法律相抵触。（3）行政法规效力高于地方性法规，也高于部门规章及政府规章。（4）地方性法规效力高于本级地方政府规章。省级政府制定规章效力高于较大市人民政府制定的规范性文件。（5）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。（6）地方性法规、规章之间不一致时，依照下列规定作出裁决：①地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见：第一种，认为应当适用地方性法规的，应当决定适用地方性法规；第二种，认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；②部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。（6）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。二、公共政策议题公共政策主体在其职责范围内，存在选择什么问题来制定政策的问题：一是什么人通过什么渠道向决策者提出政策议题；二是决策者按照什么标准选择政策议题。（一）公共政策主体内部的政策动议1、决策者集体或个人他们担任领导职务，决定着工作方向。不仅审批各种渠道汇集而来的政策问题，还会提出自己的政策动议。有思想、有能力的领导人，是最主要的政策动议者。2、各工作部门及其人员一般说来，这些部门有两个方面职能：一是管理责任，二是代表管理者争取有利政策。为了争取利益，会通过调查报告、政策建议等形式。向有权机关提出政策建议。如按照规定，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。有关部门认为自身作出决策的权限不足，或者认为自身制定的政策权威性不够时，也会请上一级机关制定或发布政策。工作人员也可以利用正式或非正式的机会提出政策建议，如会议发言、工作研讨等等。（二）上级提出的政策问题我国属于比较典型的集权制体制，决策权多数集中在上级，上级对下级提出要求，下级落实。----拉动式发展方式另外，上级对下级提出某种政策要求，可能只是一般性指导，也可能只是提醒注意等。（三）其他来源的政策问题1、其他公共机关向有权机关提出政策问题。如根据法律规定，人大代表、政协委员在会议期间，可以提出提案或意见、建议，并就某些事项质询有关行政机关。按规定，这些提案或意见、建议必须以有关机关的名义答复，因而很多代表或委员以此作为提出政策问题或影响政策取向的重要渠道。如从2003年起，沿袭了几十年的高考将从“黑色7月”提前至6月份进行。促成这一重大变革的人，就是全国政协委员王翔。1999年3月，在全国政协九届二次会议上，王翔提交了《关于高考考期适当提前的建议案》，建议高考时间提前至6月初。教育部很快给予答复：认真研究，充分考虑。2001年3月初，教育部召开部长专题办公会，就高考时间调整问题进行讨论。部党组会议讨论通过了《关于高考时间调整方案》，经国务院批准，从2003年起，将高考时间定在每年6月上旬。2、对某些政策问题有利害联系的个人或组织。他们是政策结果的最终承受者，当他们认为需要修改某项政策或制定某项政策、而这项政策问题又没有进入决策者的视野时，就会以可能利用的各种形式提出政策诉求。如接触有关官员进行游说，召开研讨会或举办其他活动以引起关注，发表文章、广造舆论，集体或频繁上访以施加压力等。大型企业、社会团体，以及其他有组织的势力，与公共政策主体的联系渠道更多，活动能量更大，影响力也更强，他们提出的政策问题，各公共政策主体往往会给予认真的考虑。3、对政策问题有研究的组织或个人。社会上存在大量的研究机构，他们经常以发表文章、举办研讨会、咨询、讲演以及与有关官员的私人交往等形式，试图推销自己的观点，影响有关的政策。（四）政策问题的选择政策动议、诉求是很多的，但最终进入决策过程的只是少数。下列因素决定了对政策问题的选择。1、政策问题是否在公共政策主体希望解决的问题或希望达到的目标之内。2、有关各方能否就政策问题达成初步的一致。3、政策诉求是否符合上级现行政策的基本原则。“体制内创新”---逐步修改“体制外创新”：在征得上级同意的前提下开展“试点”。适合主流舆论“胆大”突破。作有利的理解“钻政策的空子”。4、决策者个人价值判断的作用。（五）政策问题选择存在的问题1、政策问题界定的准确性有待提高。2、普通公民参与政策选择的渠道不多。3、政策选择的随意性较大，主要表现是不符合国家根本政策、有益局部但以公共利益为代价的“土政策”也能够进入决策过程。三、公共政策制定（一）调查研究阶段1、组织一个政策起草班子如果政策只涉及一个部门，起草班子的组成就由这个部门的领导人指定。如果政策涉及多个部门，就由这些部门的共同上级指定组成一个班子，或者确定班子的组成原则后，由各部门协商决定。不论班子如何组成，一般都确定与政策事项关系最密切的部门为起草班子的牵头单位，负责召集会议、安排日程等日常工作及文本的具体起草。同一政策问题的牵头部门，在不同的地区和不同的时期可能不同。牵头单位是起草班子的灵魂所在，政策的基调往往是由其确定的。2、调查研究包括：收集整理上级有关政策、有关领导人的讲话和意见，了解政策的沿革过程；收集下级的有关做法和想法，特别是政策对象的现状和具体的政策要求；收集外地甚至外国的相关政策，以作对比参考之用。这个过程有长有短，视调查研究的工作量而定，长的可能达数年之久，短的可能只有几个星期。调查研究的方法多种多样。统计资料是必不可少的。要进行抽样调查或全面调查。（二）起草方案初稿1、对政策问题形成一致意见。如果不能形成一致意见，要进一步调查研究，或请有关上级裁决，确定基本政策价值取向。2、向有关领导汇报。一般包括：起草班子对政策问题现状的认识、现有政策的要点、有关各方对政策的要求以及拟制订的政策的要点，还包括对各种不同情况的预测。3、起草政策方案文本选定执笔人，如果起草工作量很大，可能会确定政策各部分执笔人和总的统稿人。重要的政策方案文本起草完成后，要由不同的人员过目，在文字、内容、法律等各方面“把关”。（三）征求意见与修改政策方案初稿完成后，以不同形式送有关政策各方征求意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。有的还要求公开征求意见和建议。征求意见和建议后，可进行修改。（四）方案审查--通过、修改、否决政策方案起草内容达成一致或基本一致后，就可以请求审查。1、我国政府系统政策方案审查过程（1）各级政府政策方案的决策权国务院实行总理负责制。国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。其中，以国务院发布决定、命令和行政法规，或者向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案的形式作出的政策，由总理签署。行政法规由总理签署国务院令公布。国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。其中，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定后，由部门首长签署命令予以公布。地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制，这些行政首长分别主持地方各级人民政府的工作。县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。（2）政策方案通过程序①重大事项实行民主集中制。如果政策问题确实比较重大，或者政策选择过程中有不同意见，或者政策内容的涉及面较广、需要不同方面的支持，就需要提交会议讨论通过。提交会议的方式，一般是政府或部门中具体分管此项政策的领导提出将某政策方案“上会”讨论的要求，由政府或部门中的办公厅（室）报请正职或常务副职同意后具体安排。②单一、明确事项实行直签制那些政策问题比较单一、牵涉面不广的政策方案，由某一副职签署文件后，还请正职或其他有关的副职签署。（3）政策方案讨论的结果①制定新政策的时机不成熟或没有必要制定新的政策的，不批准该项政策方案，结束政策选择过程。②需要研究制定其他政策方案的，开始新的政策选择过程。③情况即将发生重大变化的（如上级新的政策近期公布），可能视情况暂缓作出决定。④会议对政策方案有重大分歧的，进一步研究协商后再作决定。⑤政策方案的重要方面尚需补充完善的，待完善后再作研究。⑥会议对政策方案的主要方面达成一致，但具体细节尚有分歧的，原则通过该项政策方案，待完善细节后由有关首长签署发布。⑦没有分歧或分歧经会议协商已经解决的，通过该项政策方案。⑧需要报同级党委、党组或上级政府等有关方面批准的，履行报批手续。2、中国共产党组织政策方案审查过程《中国共产党章程》规定，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决策。目前党组织集体决策主要有：（1）全委会。全委会每年至少召开两次，遇有重要情况可随时召开。全委会的议题由常委会确定。会议议题确定前，一般应征询委员的意见。全委会召开的时间、议题，一般应在会议召开5天前通知到各委员，会议有关材料一般应同时送达。全委会必须有2/3以上委员到会方能举行。根据工作需要，常委会可确定有关人员列席全委会。全委会进行表决时，以赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。未到会委员的书面意见不能计入票数。表决可根据讨论事项的不同内容，分别采取举手、无记名投票、记名投票或其他方式。会议决定多个事项的，应逐项表决。（2）常委会。常委会会议一般每月召开两次，如遇重要情况可随时召开。常委会会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定。常委会会议的召开时间、议题，一般应在会议召开2天前通知到各委员，会议有关材料一般应同时送达。常委会会议必须有半数以上委员到会方能举行。根据工作需要，常委会会议主持人可确定有关人员列席常委会会议。常委会会议进行表决时，赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。未到会委员的书面意见不能计入票数。表决可根据讨论事项的不同内容，分别采取口头、举手、无记名投票或记名投票方式。会议决定多个事项的，应逐项表决。经常委会会议讨论通过的、以党的委员会名义上报或者下发的文件，由书记或书记委托副书记签发。对重大突发事件和紧急情况，来不及召开常委会的，书记或副书记或常委会委员可临机处置，事后应及时向常委会报告。国家机关中的党组（党委）会与常委会类似。（3）会议规则党内规定，凡属全委会或常委会职责范围内决定的问题，必须由集体讨论，任何个人或少数人无权作出