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第十三章城市规划的行政与法制对城市规划应从学科意义和实践行为的多方面加以把握。现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密切相关，城市规划表现为一种政府的行为。根据现代行政法制的原则，城市规划行政管理的各项行为都要有法律的授权，并依法施行管理。法制化是现代城市规划的主要特征之一，也是城市规划的科学合理性得以实现的必要条件。第一节城市规划的行政权力与法制建设一城市规划与行政权力对城市进行规划，实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。所以现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的社会建制。无论是对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用。按法国学者拉卡兹(Jean-PaulLacaze)的说法“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系。二、城市规划行政与立法授权城市规划作为城市政府的一项职能，在不同国家有不同的起因和不同的立法授权方式，但是政府的规划行政权力来源于立法授权却是共同的。(1)在英国，城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。19世纪的工业革命大大发展了生产力，同时也造成了城市人口的急剧聚集，产生了严重的公共卫生问题，造成了社会不安，甚至动荡，从而迫使政府采取对策。为了克服由于人口过密以及不适的卫生条件给城市带来的经济代价和社会政治代价，就必须对市场经济的自发行为以及私人财产权益加以公共干预。19世纪英国在公共卫生方面的立法就是在这样的背景下产生的。为了使城市能够达到适当的卫生标准，地方当局被授权制定和实施地方性的法规。这些法规的内容包括对街道宽度的控制，对建筑高度，结构及平面布局的规范等。城市公共卫生方面政策的成功和经验，导致这种公共政策扩展到了对城市开发的规划。1909年，英国产生了第一部城市规划法：《住房和城市规划法1909)。这部法律授予地方当局编制用于控制新住宅区发展规划的权力。从1909年至今，英国的城市规划法已多次修改，城市规划方面的法律已增加到几十部，法律对地方政府规划行政的授权已十分详尽，其内容也随社会经济条件的变化而在不断调整更新。(2)从美国城市规划的发展历史看，政府对私人财产权利实行控制的权力演变是最为关键的因素。自20世纪20年代以来，区划(zoningplan)作为城市土地使用的公共控制方式和城市规划实施的工具得到了广泛的应用和持续的发展。由于美国是个联邦制国家，地方政府的结构、权力与职能是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。地方政府在城市规划方面的职能和权限主要由州的授权法所确定。州的规划授权法可要求县、城市、镇设置规划委员会，并可规定编制综合规划的要求，及规定地方政府的规划程序。州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的构成及其权力等。就规划的作用而言，关键的是，地方政府拥有制定规章来约束居民的行为及居民处理自己财产的权力。政府的行政权力来源于州宪法和具体授权法。同时，立法中通常也指出，这些法律仅仅保障市政当局限于行政权力的范畴的作为。(3)在我国，随着法制建设的不断深入，城市规划行政的立法授权体系也已基本形成。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及其他的有关行政法律赋予国务院和地方人民政府领导和管理经济工作和城乡建设的权力。1990年起施行的《中华人民共和国城市规划法》，在新中国历史上第一次以国家法律的形式规定了城市规划制定和实施的要求，明确了规划工作的法定主体和程序。《中华人民共和国城市规划法》的第十一条，第十二条明确规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。《中华人民共和国城市规划法》也赋予了城市人民政府和县级人民政府及其城市规划行政主管部门在审批、修改、公布、实施城市规划，以及城市规划行政执法方面的种种必要权力。我国通过城市规划法及其相关法规、配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得了相应的授权，规划行政管理的原则、内容和程序也得到了明确，从而使缄市规划行政实现了有法可依，使城市规划走上了法制化的轨道。三、城市规划法制建设的历史演进、主要内容和意义(一)我国城市规划法制建设的历史演进在过去的几十年中，我国的城市规划工作有了很大的发展，-在国家建设中发挥了重要的作用。随着经济社会条件的变化，我国城市规划的法制建设正在逐步推进。我国现行的城市规划法产生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在这以前，我国没有国家级的城市规划立法，城市规划工作主要是一种在行政轨道上的工作。城市发展的政策由党和国家行政领导部门确定。领导部门、领导同志的一系列“指示”、“意见”、“通知”、“批复”等指导着城市规划和城市建设工作。我国过去这种规划和建设工作的行政主导模式有其社会、经济的背景和历史必然性。归纳起来主要有以下几点：(1)在过去相当长的一段时间内，国家的法制建设没有受到应有的重视，在经济和建设领域内的立法工作尤为薄弱。(2)由于过去实行高度集中的计划经济、加之对城市规划的作用没有足够的认识，所以在相当程度上规划只是被动地依附于经济计划，落实计划已确定的项目布局。城市规划没有获得相对的独立性和权威性。(3)我国的城市规划和建设工作本身还处于发展和探索的阶段，技术力量和管理经验都很不足。有些已经编制的城市总体规划还缺乏科学性和深度，详细规划又往往搞得过细，适应性较差。城市总体规划和详细规划与作为城市建设管理依据的法定性规范的要求有很距离。在我国过去的特定条件下，城市规划建设管理中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和导向，即行政行为不一定以法律的明确授权为前提、以具法律效力的规划为依据。这种实践既有其历史的必然性，也产生过积极的作用。例如，1978年中共中央关于加强城市建设工作的意见，1980年国务院批准的《全国城市工作会议纪要》，都对我国城市规划工作在经历了十年“文革”动乱之后的恢复和发展起了积极的推进作用。在许多城市中，由于市委和市政府主要领导的重视和亲自负责，使城市规划和建设迅速出现了新面貌，许多城市规划和建设中的难点问题经城市主要领导的干预而得到了解决。政策导向和行政干预在世界各国都是存在的，在我国今后的城市规划和建设工作中，也仍要发挥我国的政治优势和行政运作中的灵活性。但是实践也表明，单纯或主要依靠行政机制和人为干预，不健全建设领域的法制，城市规划和建设中就难免会出现大的失误。鉴于历史的经验和教训，并与我国社会主义民主和法制建设的整体发展相协调，城市规划的法制建设已受到了高度的重视。1980年国务院批准的《全国城市工作会议纪要》明确提出，要“尽快建立我国的城市规划法制，来保证城市规划稳定地、连续地，有效地实施”。自80年代以来，我国城市规划的法制建设一直在稳步推进，并取得了很大的成效。(二)城市规划法制建设的意义：《中华人民共和国宪法》规定，我国实行依法治国。依法治国体现在国家管理的各个方面，城市规划的依法行政是依法治国总方略的一个组成部分。我国实行社会主义市场经济，城市利益主体逐渐多元，城市的功能日趋多样，城市经济社会管理和建设管理的关系空前复杂。反映在城市规划和规划管理上，传统的、以指令性计划为特征的规划行政已不适应，城市规划进一步走上法制轨道已是势在必行。其意义主要为以下几方面。1．保障城市的整体利益和长远利益在社会主义市场经济体制内，存在着公有经济、集体经济、民营和私人经济，存在着国内的投资主体和境外的投资主体。在这个经济关系内部，个人和社会、集体与社会、部门与部门之间，以及公有制的不同层次之间，地方与中央、地方的下级与上级之间等，都会存在利益差异性，有时甚至有较大的利益冲突性。各个利益主体各自追求自己最佳效益目标，并不一定会导致城市、社会及环境的整体和长远发展的最佳效果，因此需要政府的调控和干预。对不同经济成分和利益主体的行为必须依法来规范，规划的行政行为要有法律依据，并产生法律效力。2．保护公民、法人和社会团体的合法权益在社会主义市场经济条件下，国家承认和保护公民的合法财产权利，国家承认和保护企业法人的合法经营行为。包括房地产业开发、经营在内的企业经济活动，包括个人购买、持有商品房在内的消费和投资行为，都需要有完善、透明的法制环境。市场经济是法制经济。法制不健全，公民、法人、社会团体等利益主体的行为及行政权力没有法律约束，就会导致市场经济的混乱和失败，并会导致生态环境的破坏等不良后果。3．提高规划行政的效率城市规划法律规范越详尽，出现规划管理真空地带的机会就越少。另一方面，规划法规的完整、科学、系统，使各项工作、各个环节都有法可依，可以减少行政工作中的盲目性和相互推诿，有助于抵御官僚主义以及不适当的外部干预。有了健全的规划法规，行政行为的程序和时限等便有了法定的依据和约束。这些都将大大有助于提高城市规划行政工作的效率，也有助于加强廉政建设，适应现代社会发展的潮流。4．推进城市规划工作的民主化和科学合理性法制和民主是同一事物的两个方面，通过立法使公众参与规划决策的行为法定化、程序化。公众参与规划的编制和管理将促进规划工作的科学合理性，同时这也将有助于推进政府部门的依法行政，有助于促进公众本身的知法、守法及支持城市规划工作。(三)城市规划法制建设的主要内容城市规划法制建设的内容主要包括：城市规划领域中法律规范的制定、法律规范的执行、法律规范的遵守及确立和完善依法行政的监督机制。1．法律规范的制定法制的最基本含义是法律体系和制度，它是法治的前提。城市规划依法行政首先要求城市规划法律规范体系形式完备，内容完善、协调统一。要在国家最高权力机构和地方国家权力机构的立法基础上，在中央和地方行政机构的行政立法权限内，完善城市规划法的配套法规规章及相关法规规章等法律规范性文件。要按法定权限和程序，制定和完善城市规划专业技术规范和城市规划文本。城市规划法律规范的制定是一项动态的工作，要在实践中不断克服立法的盲点，并根据发展的需求，适时地修改、调整已有的法律规范。2．法律规范的执行有法必依，这是针对法律规范的运行过程而言的，它要求维护法律的权威性、公正性。城市规划依法行政要适应城市规划法律授权和对行政行为规范的不断深化、细化的要求，始终符合“内容合法”和“程序合法”的原则。3．法律规范的遵守城市规划依法行政离不开牢固的守法观念和法治精神的支撑。法律必须被遵守，否则它将形同虚设。在缺乏法治传统的中国，人们的法制观念较薄弱。要实行依法治国，法律制度的建设固然重要，但法制精神的养成更具有根本性的作用。对法律规范的遵守涉及到“官”和“民”两个方面。作为城市规划法制建设的一个不可忽视或缺少的方面，要抓好城市规划行政主体及公民、法人、社会团体的法治教育工作，使维护和遵守城市规划成为一种全社会的自觉行为，坚决消除漠视和蔑视城市规划的现象。4．确立和完善依法行政的监督机制监督机制的确立，不仅是对行政权力的制约，同时也是为了保证法律规范能切实得到执行和遵守。城市规划行政管理体现一种较为集中的权力，涉及到各种利益关系，必须要有健全的制约机制。要确立和不断完善城市规划依法行政的立法、司法、行政及社会的监督机制，以使城市规划的科学合理性、权威性、公正性得到体现。第二节城市规划的行政行为一、城市规划行政行为的特征行政行为是行政主体行使国家行政权力，对国家行政事务进行管理并产生法律效果的行为。我国宪法和法律赋予了中央和地方人民政府领导和管理城乡建设的职权，城市规划是城乡建设工作的重要环节。政府及其城市规划行政主管部门根据法律、法规