第二章 公共管理学的理论渊源

第二章公共管理学的理论渊源管理科学学院王芳2007年9月教材体系一、管理理论（一）古典学派理论（二）行为学派理论（三）决策学派理论（四）系统学派理论（五）新管理主义理论二、当代经济学理论（一）公共选择理论（二）政府失败论（三）代理理论和交易费用理论公共管理学的理论渊源课程重点：1、公共选择理论2、政府失败论公共管理学的理论渊源一、管理理论（一）古典学派理论1、泰罗2、亨利·法约尔3、马克斯·韦伯古典学派理论：组织的封闭模型基本特征：稳定环境中的例行工作，以工作专业化（劳动分工）为中心，重视有效解决问题的方法，重视个人对所属的行政部门的责任，组织结构有如金字塔似的等级制，强调命令服从，成员互动一般是垂直而非水平，强调对上级和组织的忠诚、服从，成员地位主要由其正式的职位和官衔决定一、管理理论（二）行为学派理论1、梅奥的霍桑实验2、马斯洛的需求层次论3、麦克雷戈的“X-Y理论”4、赫兹伯格的双因素理论一、管理理论（三）决策学派理论赫伯特·西蒙：1947年《行政行为：行政组织决策程序》1、任何行政学的原则都有反例：高耸的组织还是扁平的组织更有效？2、满意理论一、管理理论（四）系统学派理论切斯特·巴纳德：组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿共同目标信息联系生态理论、权变理论一、管理理论（五）新管理主义理论1、企业再造理论——政府再造为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。2、虚拟企业——“迷你”政府将不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式。3、学习型组织——学习型政府二、当代经济学理论（一）公共选择理论创始人：詹姆斯·M·布坎南，美国经济学家，诺贝尔经济学奖获得者；特征：不同于凯恩斯主义的新公共经济理论，其突出的特点是把政治决策的分析和经济理论结合起来。概念：所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对资源配置的非市场选择，即政府选择。公共选择理论1、引入个人追求经济理性的结果会导致集体共同受益吗？公共选择理论的三个经典案例：公地悲剧囚犯难题三个和尚没水吃结论：个人理性行为往往无法产生集体理性结果引申：市场机制无法配置公共资源公共选择理论2、“经济人”假设布坎南以此假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对公共选择所起到的制约作用。由此证明政治领域存在缺陷是可能的。理论价值：保证了对人类行为分析的一致性。进行制度比较分析的理论前提。举例：经济学和人性之辩公共选择理论3、基本内容：两个市场：经济市场，政治市场。两类主体：消费者和厂商，选民、利益集团和政治家、官员。两种选票：货币选票，民主选票。两种决策：经济决策，政治决策。公共选择的三个特性：集体性、规则性、非市场性。公共选择理论政治市场和经济市场在交易上存在着重要差别：（1）经济市场上交易的是私人物品，交易媒介是货币；政治市场上交易的是规章、政策、议题等公共物品。决定公共物品生产什么、生产多少和如何生产，需要通过一些特殊的媒介，如投票、利益集团、代议制、政党和政府等。（2）经济市场上的交易主要在单个人或单个厂商之间进行，而政治市场上的交易主要是集团、政党之间的交易。个人通过政治过程可以实现其无法通过个人行动所希望达到的目标。（3）经济市场的交易基本上是一种自愿的、平等的和等价的交易，而政治市场上的交易具有一定的非自愿性、不平等性和强制性。公共选择理论4、投票模型：直接民主、代议民主思考：民主的实现——投票方式投票的问题：谁有投票权？什么政策或行为应以投票方式决定？投票是否能正确地表达民意？直接民主间接民主直接民主制下的公共选择投票悖论（投票循环）——数学家的贡献阿罗不可能定理——经济学家的证明单峰偏好——什么时候不出现投票悖论？中间投票人定理——不出现投票悖论时，谁是获胜者？投票悖论（投票循环）甲、乙、丙三人对A、B、C三项公共支出方案进行选择，其中ABC，三人的偏好次序分别为：甲：ABC，乙：BCA，丙：CAB，那么，不同的选择程序将产生不同的结果。先比较A、B，则A胜过B；再比较B、C，则B胜过C；最后比较C、A，则C胜过A。于是出现最初胜出的方案被其它方案胜出的结果，即ABCA，这就是投票循环，即投票悖论。阿罗不可能定理定理的五个假设条件：理性条件。在任何给定的个人偏好下，最终都能产生一种最优的社会排序结果。帕累托原则。任何个人的偏好次序最终都能得到真实反映，社会选择的结果反映了个人选择的结果。非独裁性。即民主性，任何人不能干预他人的偏好。无限制区域。个人的选择权是自由的，不能通过限制个人偏好次序的范围，来得到社会偏好次序。不相关选择的独立性。个人的选择不受其他因素的影响。即投票人的偏好既不受候选人或非候选人偏好的影响，也不受投票程序变化的影响。阿罗不可能定理结论：这五个条件相互矛盾，根本无法同时满足，不存在不受投票程序影响，能达到选择均衡点并且能真实反映个人偏好的公共选择规则，也就是说，无论是政治过程还是市场机制，都不会产生合理的社会选择，这一结论被称为“阿罗不可能定理”。单峰偏好在个人的偏好次序中，只有一项方案的偏好程度最高，其它方案的偏好程序依次递减，好比只有一座山峰的山一样，即“单峰偏好”。如果没有依次递减，偏好曲线先降后升，出现了第二峰，则称之为“双峰偏好”。丙为双峰偏好偏好方案ABC丙乙甲丙为单峰偏好偏好方案ABC丙乙甲甲：ABC，乙：BCA，丙：CBA，先比较A、B，则B胜过A；再比较A、C，则C胜过A；最后比较B、C，则B胜过C。“循环”消除。中间投票人定理无论采用哪种投票程序，最终都得到一个均衡点，即方案B胜出。在投票人都为单峰偏好的条件下，投票产生的均衡点B与中间投票人的最大偏好（BCA）正好重合。思考：如何应用中间投票人定理解释政治选举现象？代议制下的公共选择政治家行为：追求选票最大化，为赢得选票而制定政策，而不是为制定政策而赢得选票官僚行为：追求预算最大化利益集团行为：出于自身利益最大化动机，具有共同利益基础或共同目标的人们组织起来，依靠集体力量来影响公共选择的结果。代议制下的公共选择公众（选民）行为：理性选民通过投票选举能给自己带来最大预期效用的候选人，选民是否主动参与投票，取决于预期效用收益是否大于潜在的投票成本。R=pB-C，当R0，选民就会参加投票。P—选民偏爱的候选人获胜的概率，B—选民投票可能得到的净收益，C—参加投票的成本公共选择理论5、意义：公共选择理论的介入，使得公共管理学从行政管理学中脱颖而出。启示：（1）为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径；（2）对资本主义民主过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对投票过程操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思；（3）强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，使得公共管理十分重视从规则和制度层面进行研究。公共选择理论6、评述：公共选择理论具有明显的局限性：（1）过分地依赖于“经济人”假说；（2）掩盖了当代资本主义国家的阶级实质；（3）因政府干预行为的局限性而得出反对国家干预，要求放任自流的保守主义结论；（4）对政府失败的分析是要维护、改善这一制度，特别是要通过完善政治过程及民主技术来达到这一目的，是一种改良主义理论。公共选择理论7、启发：首先，它提醒我们必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的适度性和局限性问题。其次，它提醒我们必须随经济体制的变革，及时地进行政治体制及行政体制的改革，特别是要大力转变政府职能。再次，它提醒我们必须加强法制建设特别是实现公共决策的法制化。最后，它提醒我们必须正视市场经济条件下政府行为的经济人特征，并适当考虑政府行为的经济效益。二、当代经济学理论（二）政府失败论内容：所谓政府失败，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。政府失败论的内容公共决策失误。政府工作机构的低效率。政府的内部性与扩张。政府的寻租活动。公共决策失误(1)社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。(2)决策体制或决策方式缺陷。(3)决策信息的不完全性。(4)投票人的“短见效应”。(5)选民的“理性而无知”。政府工作机构的低效率(1)缺乏竞争压力。(2)政府行为趋向于资源浪费。(3)监督信息不完备。政府的内部性与扩张政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。有如外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内部性被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。政府的寻租活动布坎南：“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。”公共选择理论认为，最常见的寻租行为有4种：一是政府定价；二是政府的特许权；三是政府的关税和进口配额；四是政府订货。政府失败论的意义布坎南等人的政府失败理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端进行了深刻的分析，在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话。指出了利益集团的影响力，政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效，甚至有害的公共政策，以及它对政府失灵的原因分析与对策的研究，包含了诸多合理的成份。政府失败论的局限公共选择学派反对国家干预的观点不完全正确，自由放任的市场机制的弊端早已为历次经济危机所证实，政府对经济的干预确实在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的关键不在于要不要国家的干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制相结合，如何用合适的政治过程制定合理的经济政策。当代经济学理论（三）代理理论和交易费用理论1、代理理论2、交易费用理论代理理论委托代理关系的涵义1、如果当事人双方，其中代理人代表委托人的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。(ROSS，1973)2、一个人或一些（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。(Jensen&meckling,1976)3、在这一契约关系中，主动设计契约形式的当事人称为委托人，被动地接受或拒绝契约形式中的当事人称为代理人。代理理论委托代理1、委托代理关系一定存在于某种契约中，如显性契约、隐性契约、事实契约。2、现实生活中，委托代理关系几乎无处不在，如董事会、总经理负责制、商务代理与品牌代理、信托制度（投资基金）、代客理财、代人讨债、保险经纪人、临终遗言、人民代表大会制度等。代理理论人的有限理性、信息的不对称使企业代理人可能通过不正当手段来获益，就出现了机会主义的问题。柠檬市场：柠檬市场也称次品市场，是指信息不对称的市场，即在市场中，产品的卖方对产品的质量拥有比买方更多的信息。在极端情况下，市场会止步萎缩和不存在，这就是信息经济学中的逆向选择。代理理论在二手车市场，显然卖家比买家拥有更多的信息，两者之间的信息是非对称的。买者肯定不会相信卖者的话，即使卖家说的天花乱坠。买者惟一的办法就是压低价格以避免信息不对称带来的风险损失。买者过低的价格也使得卖者不愿意提供高质量的产品，从而低质品充斥市场，高质品被逐出市场，最后导致二手车市场萎缩。交易费用理论科斯：《企业的性质》以往经济学的一个不言自明的前提性假设是，市场交易和价格机制本身的成本为零。科斯首先修订了“市场交易的零成本”假设，代之以一个“交易费用为正”的真实前提，然后将组织同(交易)成本分析连接起来。