税收风险管理的初步实践与优化思考

1税收风险管理的初步实践与优化思考——无锡市国家税务局《风险管理》课题组导论：追求征管成本最小化和绩效最优化的税收风险管理理念，与破解征管资源瓶颈，实现税收征管效能最大化的组织目标有高度的契合。风险管理理论在税收征管实践中虽已有所应用，取得了一些成效，但限于主客观各方面的条件制约，尤其是在思想认识、资源配置方式、信息化支撑、风险应对策略和流程，以及征纳沟通和纳税服务等方面还达不到“管理有风险纳税人”的风险管理要求，现阶段的税收风险管理尚未凸显其对税收征管效能的催化作用。因此必须从上至下全方位牢固树立以管理有风险的纳税人取代管理所有纳税人的理念，努力达到“全力引导纳税遵从、集中针对风险管理、努力减少遵从风险、有效保护纳税人权益”的核心组织目标，进一步优化征管资源配置，完善和应用多种风险管理信息系统，健全分类管理模式，创新纳税服务体系，以全方位、多层次、全流程的联动风险管理机制促进税收征管效能和纳税遵从度的显著提高。一段时期以来，风险管理理论作为一种先进的管理控制系统，已在金融、保险、航运等行业得到普遍应用，也取得了较为良好的效果。随着社会经济的快速发展，税收管理面临的压力越来越大，如何在税收征管实践中引入风险管理理念实施税收风险管理，以减少税收风险、提高税收遵从度和征管效率，实现科学管理的目标，具有重要的现实意义。去年12月，总局局长在全2国税务工作会议提出要“加强税收风险管理”，可以预见，税收风险管理必将成为当前和今后一个时期指导税收征管工作的基本理念。本文拟从风险管理理论在税收征管实践中的应用现状及存在问题的分析，着手探讨深入应用该理论指导税收征管实践的方法和途径。一、对税收风险管理的认识1930年，美国宾夕法尼亚大学的所罗门·许布纳博士最早提出了风险管理一词。近10年来，经济合作与发展组织（简称OECD）下属财政事务委员会（简称CFA）长期致力于现代税制及税收管理问题研究，并在税收风险管理领域取得了颇为丰富的研究成果。目前，OECD组织中很多成员国已经开始推行税收风险管理，实施税收风险管理代表了现代税收管理的发展趋势和潮流。在我国，也有不少地方的税务机关敏锐地意识到税收风险管理可能是提升征管质量，提高纳税人税法遵从度的有效手段，在税收征管实践中积极引入税收风险管理理念，大胆尝试，勇于创新，并取得了良好成效，进一步深化了税收科学化、专业化、精细化管理。近年来，我省各级国税机关在省局的统一领导和部署下，积极探索，全面实施税收风险管理，成效明显。省局周苏明局长在接受《中国税务》访谈中明确指出：税收风险管理是税务机关以纳税遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低纳税遵从风险、减少税收流失的方法和过程。3通过一段时期的实践，我们也认识到：实施税收风险管理，关键是要按照集中力量管理有风险的纳税人的要求，通过优化征管业务流程、合理配置管理资源、完善风险管理措施，及时识别、估测、评价风险，来实施有效控制和科学应对，最终实现纳税遵从最大化的组织目标。二、税收风险管理实践现状近年来，随着各地税务机关将风险管理引入税收征管领域的探索实践不断深入，税收风险管理也走入了人们的视野。各地税务机关从有效控制纳税风险和降低征纳成本出发，积极探索实施税收风险管理，取得了很大成效。（一）实践成效1、税收风险管理理念得到认同。在各级领导的大力倡导和宣传发动下，各级国税机关已对风险管理理论及其对征管工作的指导意义有了一定的理解，在征管实践中已开始主动应用风险管理理论，并将风险管理制度和流程的探索列入重点工作付诸实施，税收风险管理理念已为各级国税机关初步认同。2、税收风险管理的工作流程基本确立。经过一段时期的实践，以“风险管理战略规划—分析识别—等级排序—应对处理—监控评估”为主要流程环节的税收遵从风险控管体系基本确立，风险分析识别、等级排序、分级应对、绩效评价诸环节的逻辑关系得到进一步明确。3、税收风险管理的信息化支撑初具规模。从江苏省国税系4统的情况来看，经过各级数年的努力，已整合形成了以税收征管系统（CTAIS2.0系统）及外挂金税系统、执法管理系统和出口退税系统为主体的信息采集系统，以监控决策系统为主配合各地开发的行业分析、风险特征库等系统构成了风险分析、识别系统，以基层管理平台、流程管理系统和纳税评估、稽查软件构成了风险排序、应对、反馈和绩效评价系统，信息化支撑体系已初步建立，应用系统分析排查和应对风险信息在各层级进展顺利。4、征管资源配置创新收效良好。根据风险等级程度和复杂程度的不同，相应调整资源配置。通过管理员制度创新进一步明晰了管理员的责任区职责和风险管理职责，把风险管理职能从属地管理的税收管理职能中分离出来，提高了风险监控的专业化程度；通过推行县（区）级机关实体化减少市、县（区）级税务机关的行政管理职能，使县（区）级机关从以行政管理职能为主的职能体制向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变，并通过设置专业岗位、建立专业队伍，将最优的征管资源配置到最高等级、高发和高难度的风险应对岗位上，一定程度上提高了市、县（区）级税务机关识别和应对风险的能力。5、税收风险控制取得初步成效。以税收风险管理强化税收征管的工作思路确立以来，各地加强了税收宏观分析、行业分析和重点风险分析，深化了对经济政策、税收政策、经济形势和区域经济特点等因素影响税源变化的规律性探索，强化了行业税源分析、评估与监控，加强人机结合查找问题，应对风险，堵塞漏5洞，有效控制了涉税风险的发生。（二）存在问题及成因分析综上所述，税收风险管理已经起步，但仍处于探索阶段，受制于主观认识水平和客观条件瓶颈，实践中还存在许多需要解决的问题，试作以下分析：1、治税理念的偏差对税收风险管理的制约仍然存在。第一，从管理层面来讲，基于全面防堵骗逃税收的治税理念，不论有无实际税收风险一概视为存在风险，不论风险等级大小，均实施无差别的征收管理，导致征纳双方缺乏互信；同时税务机关为预防纳税人“钻空子”而设置了繁琐的管理流程、增加了大量的调查审核环节和众多的附报资料要求，征管力量偏重于风险全面预防，未集中力量管理存有风险的纳税人，不仅未能有效促进纳税遵从和应对风险，反而造成征纳成本大增、征收效率偏低。第二，从执行层面来讲，内外部对风险管理的认识未达到完全统一，提高税收遵从度未成为征纳双方的共同目标。一方面，内部部分税务干部对风险管理新理念、新方法的认识不统一、理解有偏差、掌握不到位；另一方面，外部纳税人的法制观念和风险意识不强，为谋取私利逃避纳税义务的侥幸心理长期存在，而自我预防并修正风险的主动性缺乏，控制和预防税收风险的能力不高，税法遵从度低。2、征管资源配置仍不尽合理。一方面，受制于机构设置、征管模式和人力资源结构等瓶颈,未能按照“管理有风险纳税人”6的要求合理配置征管资源，未做到让合适的人做合适的事。客观上国、地税两套机构并存、管理层级多达五级和管事与管户合一的现状，限制了现有资源按风险管理流程的要求进行合理配置。另一方面，资源配置上偏重行政管理和业务审批，形成了管理人员过多而一线人员不足、日常管理任务重而税源管理力量欠缺、审批职责过重而风险管理力量不足的局面。尤其是高层次、复合型人才更多地处于管理岗位，不承担风险管理的职责，导致风险管理人才在质上的不足，识别风险、应对风险的力量在数量和质量上都无法满足实际需要。3、信息采集利用的局限性仍很大。首先，受制于交易信息申报、报送义务和举证责任等立法现状，当前各级税务机关能采集到的涉税信息范围狭窄、渠道少且不准确，一些对风险分析至关重要的物流、现金流信息数据无法取得，立法上对交易第三方的交易数据报送也未设置法定义务。其次，风险信息管理系统的开发水平和整合水平不高，使各种信息分散在各层、各个系统中，各系统间又缺乏有效整合，信息的集中度、共享度不高，有限的信息资源未能得以充分利用，导致风险分析和识别质量不高，指向性不强，不能适用税收风险管理的要求。再者，由于眼下风险案例和模型数量不足、质量不高，影响了风险特征指标系统的归纳和提炼，缺乏实践验证的风险指标特征体系的指向性不强，还不能准确地反映风险点和风险等级的分布情况，无法有针对地抓住重点开展风险的应对。7四、完善税收风险管理的策略思考基于以上分析，我们认为全面实施税收风险管理，应当进行更深层次、更广层面的应用实践。试从以下几个方面思考：（一）税收风险管理应确立的指导思想全面实施税收风险管理，提高税收征管效能，必须从上至下紧紧围绕“全力引导纳税遵从、集中针对风险管理、努力减少遵从风险、有效保护纳税人权益”的工作目标，进一步深化税收风险管理文化建设，优化征管资源配置，完善和应用多种风险管理信息系统，创新管理模式，完善纳税服务，健全落实税收风险管理联动机制，高效应对遵从风险，积极促进纳税遵从度和税收征管效能的长效提高。（二）税收风险管理应遵循的原则全面实施税收风险管理，积极促进税收遵从，提高征管效能，我们认为须遵循以下三项原则：1、科学管理原则。即按照风险等级的高低程度，科学确定不同的组织形式和风险应对方式，最大限度地消除税收风险，努力提高税收征管的效能和纳税遵从度。可以按照差别管理原则或“二八理论”来区分主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面与次要方面，集中力量优先解决主要矛盾和主要方面问题，统筹解决次要矛盾和次要方面问题。在税收风险管理中应当集中优质资源优先解决重点税源的高等级风险，在资源许可的情况下逐步解决一般税源的低等级风险，对于影响税源极小和风险发生概率较低8的风险点可以暂时容忍。2、服务与管理相结合原则。坚持以促使纳税人自我修正税收风险为主，以惩处恶意违法和拒绝自我修正为辅。一方面，要尊重纳税人，积极提供优质、便捷、实效的纳税服务，对主动遵从税法的应当给予鼓励，对愿意遵从但不会遵从、出现轻微风险的应当予以容忍并加强辅导，给予提醒自我修正的机会，奖励自我修正风险，以服务赢得纳税人信任和配合，促进纳税遵从；另一方面，加强打击恶意不遵从税法行为，以强制性措施保护税源，消除风险。3、人机结合原则。既要发挥信息化技术在信息归集、过程规范和统计分析等方面的优势，运用计算机规范风险管理的全过程，确保操作规范；又要发挥税收管理人员在纳税人信息掌握和实际管理经验方面的优势，有效开展风险识别、风险应对，切实提高税收风险管理的效能。（三）税收风险管理应建立健全的机制健全的工作机制是实施税收风险管理的保障。在具体实施过程中，应以控制纳税遵从风险为主线，以信息化平台为依托，以税收风险联动管理机制、层级管理机制、风险识别排序机制、差别化应对机制和考评监控机制为抓手，着力构建上下互动、分工明晰的税收风险联动管理体系。1、税收风险联动管理机制。税收风险管理是一项综合性工作，需要各层级、各部门、各环节、各岗位的共同努力。建立健9全税收风险联动管理机制，有利于加强税源管理各部门、各环节在数据分析发布、风险预警监控等多个方面的协同。进一步深化联动管理在税收风险管理中的应用，应当在省、市、县（区）局三个层级联动管理办公室的基础上、在各级联席会议的框架内，围绕税收风险管理的各个环节，注重横向、纵向联动，扎实推进各税种联动分析、联动评估、联动检查，征退联动和信息资源联动，切实提高风险管理的针对性和有效性。同时，在税源联动管理架构内组织好税收风险管理工作，整合机构职能、管理资源、数据信息、应对任务和应对流程。通过健全和落实风险联动工作制度，确保所有具有风险识别、应对等职能的部门共同对所有来源的涉税风险数据信息和风险应对任务进行整合，实现一户式发布和一站式处理，努力减少多头下户调查、检查现象，有效减少资源的浪费。2、税收风险层级管理机制。税收风险管理不仅要注重联动，更要注重分级，明晰各级风险管理职责。要在各级管理层之间，根据风险管理的主要环节，划分相应的风险管理职责。在确立省市局起风险管理主导作用的前提下，明确省、市、县三级分工。省、市级国税机关主要负责目标规划、情报交换、建立风险指标体系、开发风险分析系统、发布宏观税收风险信息、监控考评风险应对成果等；县（区）级国税机